实现城乡公共服务均等化的对策抉择

孙立

【摘 要】随着经济社会的发展，人们对公共服务需求的层次越来越高，但客观存在的城乡之间在教育、卫生、社会保障等公共服务方面的差距也进一步扩大。研究针对当前我国公共服务存在较大差距尤其以城乡间差异最为明显的问题，在已有研究的基础上，主要在财政的视域下重点对我国城乡公共服务非均等化实际状态进行研究。同时，进一步探讨引起目前我国城乡公共服务非均等化的原因所在，从而思考如何在公共财政的框架下实现我国城乡公共服务的均等化，为此提出了一些行动构想。

【关键词】城乡；公共服务；均等化；财政；对策

一、引言

2015年10月，中共十八届五三中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，在经济、社会改革方面围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，将公共服务均等化作为接下来民生的发展大计。我国经济飞速发展的同时，社会发展相比经济发展明显滞后，由于城乡二元经济社会等因素的影响，当前除了城乡居民收入差距之外，最重要的是农村居民享受到的基本公共物品和城市居民相比差距非常大，甚至超过了收入方面的差距，这集中反映在义务教育、医疗卫生、社会保障等诸多领域。

我们要做的是进一步缩小城乡差距，而缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距，关键在与从基础性服务出发进而拉近城乡居民在公共服务水平和质量方面的鸿沟。因此，必须加快建立惠及十几亿人的基本公共服务供给体系，初步实现城乡公共服务的均等化，把中国建设成为一个公正、和谐的社会主义国家。

二、城乡基本公共服务非均等的现状分析

公共物品中除了国防、外交等是城乡供给均等化之外，其他多数的公共服务在城乡之间的供给明显失衡，农村公共服务供给状况远远不如城市，主要表现为农村公共服务供给总量上匮乏、结构上失衡、总体效率低下。随着社会和经济的发展，这些问题也日益凸显出来并且没有得到很好的改善。

1.义务教育非均等

众所周知，作为公共支出的特殊类型，教育财政支出对于社会资源的有效配置具有十分重要的意义。我国教育差距在城乡之间表现得尤为明显，一直以来，与城市教育经费的连续且大量的投入相比，农村教育经费投入较少，城乡教育资源分配差距悬殊，教育公平问题仍待解决。国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中承诺于2004年以前，实现国家财政性教育经费占国民生产总值的比例实现4%的目标，但始终没有达到4%的目标。当然，从2005年实施了《农村义务教育经费保障新机制》以来，政府在农村教育经费上增长较快，相对而言城乡差距有下降的趋势。

2.医疗卫生非均等

城乡间的医疗卫生资源配置不均导致了城市居民与农村居民在医疗卫生服务利用、卫生筹资和健康等方面均存在着差别。农村的医疗资源相对较少，医护从业人员素质和医疗设备方面与城市还有不少差距。

我国医疗卫生总费用增长速度较快，从2007年的11573.97亿元上升至2012年的27846.84亿元，增长了3.22倍；卫生总费用占GDP的比重总体来说上升也较大，从2007年的4.35%上升到2012年的5.36%，近几年来都已经超过世界卫生组织规定的5%的标准。城乡卫生费用方面，城市卫生费用的涨幅334%明显超过农村卫生费用的288%，城乡比也没有明显缩小的趋势，反而有所扩大。从2007年到2012年，城乡人均卫生费用都逐年递增，差距也有所缩小，到2012年城市人均卫生费用为农村人均卫生费用的2.81倍。

3.社会保障非均等

目前，我国的各个城市都已经基本上建立了养老、医疗、事业、工伤、生育五大社会保障制度，覆盖率较高且日趋完善，而大多数农村的社会保障制度建设才刚刚开始进行，从横向比较来看，农村民众的社会保障水平远远跟不上城市人口。长期以来，我国农村实行的是以家庭保障为主、社会保障为辅的保障制度，养老保险、医疗保险等保障制度在农村仍然不够完善，还需要进一步健全。

新型农村合作医疗实行以来已经基本覆盖了大部分农民，截至2013年底，开展新型农村合作医疗的县（市、区）数达到2566个，占全国所有县（市、区）的89.97%。全国参加新型农村合作医疗人口8.05亿，参合率为98.3%，基金支出2408亿元，比2008年底的662.31亿元增长了3.64倍，补偿支出受益人次17.45亿人次，在解决农民看病方面发挥了积极作用。但是当前的医疗保障体系还存在着诸多问题，如保障水平低、宣传不到位和登记、索赔过程过于繁琐等，种种因素就导致了新型农村合作医疗制度的社会满意度相对较低，广大农民因病致贫、因病返贫等问题没有从根本上解决。

三、实现城乡基本公共服务均等化的对策建议

实现城乡公共服务均等化是践行科学发展观的内在要求，是实现全面小康社会的必由之路。只有实现城乡公共服务的均衡供给，才能进一步促进我国的经济社会的发展，提高全体人民的生活质量。

1.逐步完善转移支付制度

今后要加强财政转移支付制度的管理，而且有必要进一步促进政府间转移支付的制度化，从而提高城市和农村的公共服务均等化水平，增加中央和地方财政对县乡财政的资助。公式化转移支付是目前中央政府调节地方财力差距、实现均等化的重要调节手段。但是，长期以来，该手段却受制于资金规模约束等因素，发挥的作用十分有效。为保证这一手段的充分运用，应使公式化转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度明确化，逐步扩大其作用。

2.建立健全财权与事权相匹配的公共财政体制

政府财政能力的水平在决定了公共服务供给的水平，均衡合理的财政支持是改变城乡公共服务非均等化现状的重要保证，只有这样才能让公共财政的“阳光”普照农村。具体到中央与地方事权的划分，应该明确以下几点：首先，中央政府统筹规划惠及全民事宜；地方政府负责所辖地域各项财政支出。其次，政府严格划定各地公共服务供给与实施的行动区域，制定一体化的公共服务与公共产品供给标准，由中央财政统一拨款；凡其实施可灵活区分行动区域的，其支出属于地方政府。最后，中央财政支出主要负责工程量大技术成本高的公共服务；其他各项基础公共服务支出则归属地方财政。

3.提高公众的参与度，畅通公共服务表达渠道

公共服务供给的客体是社会公众，社会公众对公共服务的质量与水平的评价则是最直接客观中肯的评价。因此，必须让城市与农村的不同代表参与到公共服务供给的政策制定过程中，充当其群体利益的代言人。具体途径而言，就是搭建有效的沟通平台。首先，应充分利用现有的人民代表大会制度和政治协商制度的度资源，并积极完善两项制度。其次，进一步完善信访等制度，畅通民众参与大政方针的渠道。最后，强化对于弱势群体的关注，建立健全广大农民正常而规范的利益表达通道，使全社会都能倾听到他们的利益诉求。

四、结语

公共服务作为一种社会资源，而公共服务均等化则是社会财富的第二次分配。对照西方国家公共服务均等化的实现机制，都离不开政府的顶层设计，因而政府在实现城乡公共服务均等化过程中的要发挥其主导作用。针对我国城乡公共服务均等化的过程中的问题与不足，本文通过对我国城乡公共服务均等化的政策探究，认为在具体工作中必须以持续充足的财政支持作为物质保障，同时建构完善的公共财政体制并落实基层政府的财政政策改革，综合考虑城乡居民的消费偏好从而缩小城乡差距。高度重视公共服务供给政策的制定与实施，在政府、社会和市场等的协同治理下逐步满足人民日益增长的公共服务需求，这也符合了我国新型城镇化的发展要求和全面建设小康社会的目标任务。

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