行政指导的法律控制

摘 要：改革开放以来，我国市场经济的发展不断推进，行政指导发挥的作用也越来越大，在行政行为的理论和实践中成为研究的重点。而现实中行政指导在运行过程中也出现诸多问题，本文从行政指导的概念引入，着重分析问题的成因，并提出法律建议，促进行政指导的法制化、规范化，从而充分发挥其指导和服务的功能。

关键词：行政指导；成因；法律控制

行政指导是行政法中的重要内容之一，同时也是市场经济发展中政府进行干预的重要手段之一。行政指导因其特殊的功能，在这会生活中发挥着无可替代的作用，但在行政实效中也不可避免的出现各种问题和纠纷。因此，如何完善行政指导，对其进行法律控制成为当务之急。

一、行政指导的概念

行政指导作为行政法上的概念，最早提出是在二战后的日本，即在1993年由日本国会通过的《行政程序法》中作出规定，我国正式使用“行政指导”，是在1999年通过的最高法对执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释。

行政指导是行政机关在其职权或管辖范围内，基于国情，适应社会经济发展的需要，采取的具有指导性的建议等非强制性方法，来获得相对人的协助，以实现一定的行为目的。简言之，行政指导就是行政机关在职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神的指导、建议等行为。[1]

二、我国行政指导存存的问题

显而易见，行政指导的广泛应用，发挥了很大的积极作用，但在与社会发展中不可避免的出现各种问题，在理论上和实务上都会出现矛盾和纠纷，主要表现在以下几个方面。

（一）我国行政立法不完善

针对行政指导行政行为，我国行政法上还没有明确的法律规定对其作出限定，缺乏明确的法律依据和规范，而这就容易导致行政法失去合法性，缺乏公信力。另外，对行政指导的要件和行为模式的规范十分缺乏，在有关行政指导的规范性文件中很少会作出规定。

（二）行政指导程序不规范

程序是人们遵循法定的时限和时序按照法定方式所进行的法律行为，它是实体和结果公共的重要保障。而行政指导是指行政机关依照法定的方式和步骤，来实施行政指导行为。在我国实际情况中，存在的一个突出问题即行政指导的程序不规范、不合理，主要表现在三个方面：一、普遍存在行政指导不依既定程序进行；二、行政指导欠缺公众参与，缺乏民主性；三、有关信息不公开、不透明。

（三）行政指导与行政命令之间的异化

由于我国经历过长期的计划经济体制，导致在转型时期我国行政指导难免会受传统计划的思维方式的影响，出现行政指导与行政命令界限不清，甚至异化。在实践中行政机关以指导之名、行命令之实的现象普遍存在。

三、行政指导问题的成因

行政指导存在的诸多问题，分析其原因主要体现在以下几个方面：

（一）受传统观念的影响

改革开放以来，我国变计划经济体制为社会主义市场经济，政府的职能也由对企业的直接管制转变为宏观上的指导与协调、监督与服务。但由于建国以来计划经济体制下的政府集中管理模式思维和传统已固化在官員的观念中，长期的影响在短期内无法彻底消除。

（二）法治基础薄弱

在“官本位”的观念和体制、行政权力的膨胀、人权保护相对不足等多方面的作用下，我国的行政法治基础薄弱现象比较严重。我国的宪政力量不均衡、资源缺乏，为达到一定行政目的往往会超越法治，导致不公平现象的发生。[2]

（三）监督机制尚未建立

我国对行政指导的监督机制尚未建立，这就容易导致在实践中出现问题时而不能及时有效地进行调控，滋生权力腐败，出现权力滥用，最终损害相对人的合法权益。

四、行政指导法律调控的对策

在对行政指导存在的问题及成因作出分析后，可知必须对其进行法律控制，才能更好地发挥行政指导的作用。

（一）转变政府职能

我国的市场经济不断发展，政府不再是过去的行政指挥者，而应成为经济运行的协调者、活动秩序的维护者和执行经济活动的仲裁者。因此，必须转变职能，由管理到服务，又直接干预到间接调控，充分发挥行政指导的有效性，统筹规划、尽职尽责、合理引导，为企业提供更好的服务。

（二）加快行政指导立法

加快行政指导立法，完善有关法律法规，不仅是市场经济发展的需要，也是推进民主政治的客观需要，应当在行政程序法中设立行政指导行为专门的约束条款，将行政指导行为纳入法治化轨道。只有在立法上对行政指导进行规制和约束，才能提高透明度和科学性。同时还可以制定《行政指导法》，对行政指导行为作出更加具体的规定，从而推动其制度化和法治化。[3]

（三）建立健全监督程序机制

有权必有责，用权受监督。建立健全行政指导的监督机制，是现代法治的要求，实现方式可从内部监督和外部监督两个方面进行。内部监督即设立专门的监督机构进行监督，外部监督则是通过立法、司法和舆论的方式进行监督，从而建立起全面的监督机制。同时，行政指导必须依照严格的程序来进行，通过听证制度、信息公开制度来实现行政指导的科学化、民主化。

五、结语

行政指导是现代行政行为中必不可少的，只有加强和完善行政监督和法律控制，才能提高行政效果，更好地为人民服务，保护相对人的合法权益。

参考文献：

[1]陈新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社，2002.

[2]刘恒.行政救济制度研究[M].法律出版社，1998.

[3]陈小华.构建中国特色的行政指导制度[J].行政论坛，2001年第 3 期.

作者简介：

郭传宇（1989～），男，山东潍坊人，辽宁大学2015级法律硕士专业硕士研究生。