PPP实务法律风险监管研究

仇晓光 李梦露

摘 要：本文通过分析国内PPP项目发展的现状，发现当前出现的相关问题，及出现问题的原因。参考国外PPP项目的成熟经验，借鉴其中先进的理念和制度，为我国PPP项目中出现的问题提供解决的思路。

关键词：PPP；公共服务；资本合作

一、我国PPP行业发展现状

1.我国PPP的含义和主要范围

PPP一词是英文Public-Private Partnership的缩写，翻译为中文就是“政府和社会资本合作”。经参考相关资料，PPP主要有公私合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这四方面。①从发改委于2015年5月的一份数据看，2014年以来，政府推出ppp项目有1043个，总投资额1.97万亿元，涉及水利、市政建设、交通运输、公共服务、环境资源多个领域。

2015年4月发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和42号文，将PPP主要分为购买服务、特许经营、股权合作三种模式。

2.我国PPP的现状

当前，PPP模式已成为一种全球趋势，各国政府为提升基础设施水平、解决公共服务的财政压力和提高公共服务部门的资源配置都会引入PPP模式。改革开放以来，PPP在中国经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、调整阶段和规制阶段的发展。目前，PPP在我国处于规制阶段，政府出台了一系列的措施来规范PPP模式的顺利进行。

党的十八届三中全会指出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。之后，政府发布了一系列“意见”、“通知”、“报告”等文件来推动PPP的发展。财政部在《2014年中央和地方预算草案的报告》中第一次用了PPP的概念，指出要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。财政部在43号文件中明确了要积极加快PPP模式的建设，表明了PPP模式能够有效解决地方财政困境。由此，PPP模式得到了各级政府的大力支持，并且PPP模式涉及水利、市政、交通、公共服务、环境资源等多个方面。

从上世纪80年代以来，中国引入諸多PPP项目，对促进基础设施建设有巨大的作用。在大量国有企业和私营企业的参与下，PPP项目的范围逐步扩大。当前我国正处于城镇化的中期，城镇化率呈快速增长趋势。根据当前的城镇化水平推测，到2030年时中国城镇人口总数占总人口的50%，这会加重公用设施的供需压力和导致市政设施的建设高峰。

目前我国PPP项目的特点：第一、地方PPP项目投资较大。第二、PPP项目多集中于交通和水利方面。第三、PPP项目投资回报周期长、金额达、资金供给不乐观。

二、PPP项目实务的法律风险问题

1.对PPP制度的规范不健全

（1）没有形成完善的PPP规制结构和规范体系。亚行的一份资料显示，中国的PPP制度结构和规范体系的完备度只达到20%左右。首先，中国的PPP项目多为政府的政策性规定，没有国家立法的规范，导致规范层次较低，缺乏法律效力，并且实际落实强况较差。其次，PPP涉及政府财政、融资、投资、价格和公共服务等领域，范围较广。但没有专门的规制和完善的政策体系。第三，PPP与相关的法律法规不协调有冲突。

（2）当前的管理与PPP不适应。一是目前政府没有设立专门机构来统计协调和处理PPP项目。二是PPP项目的申报程序落后，仍然采用一般的政府投资项目的模式。三是地方间政策落实情况不同，导致PPP项目在地域间衔接不好。

2.社会信用基础薄弱

（1）政府在PPP项目实施中缺乏诚信。PPP项目全程由合约对项目进行约束，项目的顺利进行有赖于注重合约遵守社会信用。但是，现如今政府部门地位权威，对合约和信用的认识尚显不足。在PPP基础设施建设的项目当中，各级政府面对严重的财政压力和信用环境评价较差的问题。在引入投资时给予高承诺，项目完成后不能如实按照合约履行，在遇到政府换届、政策调整时问题尤为突出，这对社会资本和利益带来了很大的损害。长此发展会造成政府形成官本位的思想，忽视政府信用，严重阻碍PPP模式在中国的健康发展。

（2）相关企业诚信的缺失。一些PPP项目的建设中，部分民营企业以低价格参与项目竞标，在中标后采用拖延工期和退出项目相威胁要求提价。在项目具体实施当中，降低成本，导致项目不达标等等。

以上，不论是政府的行为还是相关企业的做法，都使PPP项目的信用基础较差。

3.现行金融体系尚不适应项目融资的要求

（1）部分项目缺少资金支持。国际上PPP通常采用项目融资的方式，目前我国提供项目融资贷款的金融机构匮乏，缺乏相应的项目融资担保和配套政策，这写都会增加PPP项目的风险和成本。

（2）项目融资渠道单一。由于我国金融市场还不完善，管制较严、金融运作受限制等，许多PPP项目不能通过上市、吸引风投、成立私募基金和发行债券等方式融资，融资风向多集中于银行身上。

4.投资回报机制与收入模式不健全

（1）PPP项目投资回报有很强的不确定性。我国大部分的PPP 项目都属于政府价格监管的领域。当前，价格监管体系不够完善，价格调整缺乏规制，且没有预见性。这使得长期的投资难以预测回报率，很多投资者不愿意进入。另外，在公益性行业中，政府的承诺往往难以实现，一个政策的变更就会影响到投资者的收益。

（2）政府付款没有制度和稳定性保障。目前，PPP项目的收益有俩种：一种是项目受益群众缴纳的相关费用；一种是政府的预算资金。但是，相当大一部分地区没有对居民征收这些PPP基础设施的费用或者收缴比率偏低。以及，收缴的费用不能及时拨付，这都会影响到项目的收益和运作。正式这些因素的影响导致政府支付的稳定性较弱。

（3）个别地区融资垄断回报过高。在一些地区，PPP项目被国有企业和政府的融资渠道垄断，缺乏公平的竞争环境，使得这些地区项目回报不合理，损害社会公共利益。

三、国外PPP项目发展立法监管的经验

根据国外学者的评估，参考PPP项目市场成熟度的就高要素。当前英国和加拿大在PPP立法监管领域领先，PPP制度相对成熟。②下面，笔者将简单分析这俩个国家的立法监管经验。

1.英国的经验

英国很早就采用了PPP模式，模式主要分两类：一是特许经营，由使用者付费；一是私人融资计划，由政府付费。

（1）英国的“私人融资计划”。“私人融资计划”，即以利益最大化的公共服务为宗旨，在设计、建设、管理公共产品和公共服务上有效地运用民间资金、技术、知识及管理能力，以社会资本为主建立公共服务的运行模式。在这种模式下，采用通常的公共参与方支付的方式， 费用的支付可固定可变动具有灵活性。英国的PFI 项目涉及的领域非常广泛，不仅体现在在交通运输、卫生保健、教育、文化等领域，而且行政设施、情报信息、国防等领域也均有采用。此外，英国的PPP项目具有多样、创新和灵活的特点，所以能够通过横向的PPP项目甄选， 通过有效的竞争确定出合理高效的PPP项目方案。英国正是在PPP项目中引入了竞争的程序，才使得英国的PPP模式能够走在世界前列。

英国注重对监管体制的改革创新，具体从完善立法、建立监管机制和社会公众监督。 英国采购方面的立法根据实际情况不断发展， 将 PFI/PPP 等项目纳入政府采购的规范体系并且发展出了竞争性谈判的PPP法律制度。以竞争性谈判为核心的相关政府采购规范组成英国 PFI/PPP 法律制度的关键内容。

（2）英国PPP的主要特征。第一， 公共部门与私人部门达成的合约周期长。第二，PPP合约中，私人部门可以根据实际情况按照合约中是个定的标准和数量合理设计、实施和管理项目。第三， 公共部门根据项目实际情况订立明确的标准， 根据甄选私人部门合作伙伴， 和其合约履行情况， 支付相应的费用。第四，私人部门的投资收益将由公共部门支付受偿，项目所有权根据合约确定最终的归属。第五， PPP项目由公共部门和私人部门共同承担风险，这可以借助市场机制，确保资源的使用效率。

2.加拿大的经验

加拿大是世界一致认同PPP 运用最好的国家之一。加拿大PPP 市场成熟规范， PPP项目顺利进行， 各级政府部门有丰富的经验，有较高的服务效率和显著的交易成本优势。在2008 年， 加拿大政府成立了国家级的PPP 中心——加拿大 PPP 中心。该中心是一个专门从事政府协助推广和宣传PPP模式，参与具体 PPP 项目开发和实施的国有公司。在PPP项目推广和实践方面起到了非常重要的作用。与此同时，加拿大政府还投资12亿元设立了 “加拿大 PPP 中心基金”，该基金可以提供给PPP项目最高25%的资金支持。

加拿大 PPP 項目的实际操作为社会提供了广泛的就业机会，增加了国民收入、提高了国内生产总值和各级政府的税收，从诸多方面对国家的经济发展起到了积极作用。

四、强化ppp法律风险监管的建议

1.要重视PPP相关的立法支持

制定完善的法律、法规是社会资本进入基础设施和公共服务领域的重要保障。PPP项目投入大，周期长，社会资本进入时都会考虑相关的风险，如果没有相应的法律、法规作为保障，就会严重阻碍社会资本的参与。由于 PPP 涉及面较为广泛，建议应由全国人大制定政府与社会资本合作的基本法，以提高社会资本参与的积极性，进而推动我国 PPP 项目的发展。

党的十八届四中全会已对我国全面推进依法治国作出顶层设计，应把“法治化”与PPP的机制创新紧密联系起来。因此，在实际操作当中，建立合理的法律规范体系是关键，通过法律制度来规范政府在PPP项目中的地位。在制定法律的同时，也要保护社会资本等非政府主体的地位。以此来保证在高投资、长周期、收益不稳定多方因素下能够吸引投资者的参与达到互利共赢。如若不设置完善的法律体系，中国的PPP模式仍将不能步入正轨。只有完善法律体系，平衡好政府和非政府的关系，才能吸引更多社会资本进入。目前，国家政策的倾向相关部门已开始制定法律法规和相关政策，应继续大力推进，党的十八届四中全会精神确立的法治精神给PPP模式的立法提供了契机。

虽然PPP 模式在中国存在相当长一段时间，但是没有国际层面制度支持，部门规章制度权威性差，规定混乱不全面等，攘PPP的实践不能顺利进行。所以急需制定高位阶的、统一规范的PPP法律体系，以明确界定部门之间的职责。从实际情况看，PPP 项目由政府和社会资本构建合作关系的本质特征，要求对相关的国家和地方各个层级的政策融会贯通， 这是达成PPP 项目合作协议 、维护政府和社会资本双方合法权益的法律基础所在。 另外，要建立起司法体系对PPP模式的监督和保障。

2.强化诚实信用的合作机制

保障PPP项目的顺利进行不仅要有法律法规体系的保障，还需要确立诚实信用的合作机制。PPP 运行就是政府和投资者的一种合约关系。因此，要去除政府的官本思想，在实际的合作当中强调自由、平等、互利、合法的原则。这就要求政府以平等的姿态与投资者签订合约。首先，政府要提供公平公正的PPP项目招标平台，合理的引入竞争的机制，使得项目的资金能够高效的运用。其次，政府应当按照合约内容，积极履行其承诺，保障投资者和社会公众的合法权益。第三，作为参与项目的企业也应当根据合约规定的标准，符合规定的完成PPP项目的设计、建设和运行。避免为节约成本偷工减料，是项目建成后不能达到设计标准。

3.拓宽PPP融资渠道，大力推广PPP模式

（1）设立 PPP 项目担保基金。出于变动银行散发项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极性的目的出发，应加快创设PPP 项目担保基金，当政府违约时若给投资人带来损失，可先行由基金给予相应的资金赔偿。

（2）放宽养老、保险领域的限制。合理放宽基本养老保险的投资领域限制，许可拿出必要的比例的资金用于基础设施的投资，进一步放宽保险基金、社保基金等投资于基础设施的有关限制条件，使上述基金能参与基础设施 PPP 项目建设， 改善基础设施 PPP 项目难以引入资金的困境。

（3）积极开拓多元化的融资渠道。应借鉴国外经验，可引入私募基金、PPP项目上市等融资方式，引入社会资本减轻各级政府的财政压力。

注释：

①贾康，孙洁.“公司伙伴关系（ppp）的概念、起源、特征与功能”，《财政研究》，2009年第10期，第2-10页。

②衡量PPP市场成熟度的九个要素是：对风险转移原则的理解程度；公共部门运用 PPP的经验；私人部门运用 PPP的经验：公众与利益相关者的支持；市场规模；公共部门稳定、强力支持的氛围；资金的可得性；意识到并能够实现预期结果和创新；法律框架和商业结构的状况。

参考文献：

[1]（美）E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002年，第105页.

[2]赖丹驊，费方域.公私合作制（PPP）的效率：一个综述[J].经济学家，2010年第7期，第9 7-104页.

[3]贾康，孙洁.公司伙伴关系（ppp）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009年第10期，第2-10页.

[4]丁芸.城市基础设施资金来源研究[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[5]（英）达霖·格里姆赛， （澳）莫文·K·刘易斯.济邦咨询公司译.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M]，北京：中国人民大学出版社，2008.

作者简介：

仇晓光，吉林财经大学法学院，副教授。李梦露，吉林财经大学2015级法律硕士。

基金项目：本文系吉林省社会科学基金“大数据时代吉林省互联网金融业风险依法治理研究”的阶段性成果。