中国农地产权缺陷与契约化设计

方茂扬

（广东金融学院，广东广州510521）



中国农地产权缺陷与契约化设计

方茂扬

（广东金融学院，广东广州510521）

摘要：中国农村土地市场化和货币化的最大阻力是农地产权问题。农地产权问题主要有农地所有权残缺、土地财产权含糊不清、农地剩余索取权被低估、农地产权货币化交易困难等。解决这一问题的关键是农地产权的契约化，包括权利内容契约化、收益契约化和风险契约化。为此，可以借鉴日本农地契约化运行模式，构建中国特色的四层级的农地契约化运行模式和运行机制。

关键词：农地；产权；明晰化；契约化

当前，中国正处于全面深化社会主义市场经济改革关键时期，商业物资实现全面市场化和货币化，生产要素在劳动力、资金、企业家和城市房地产市场都已经释放出货币化和市场化的红利，［1］唯独中国农村土地（简称“农地”）面临市场化和货币化的重重困难。我国农业总体市场化程度约为60%，但农村要素市场化水平低于农业总体市场化水平15～25个百分点，其中农地的市场化程度最低，不足10%，处于非市场化阶段。［2］［3］农地市场的制度缺失主要表现为农地产权制度残缺、交易主体缺位、农地商品属性不明、交易客体非价值化、农地交易规则缺失、农地交易中介服务匮乏、市场与政府内生冲突。［4］既然土地等要素价格重估和资本化对经济赶超和效率改进有正面激励效应，［5］为何农地市场化和货币化有阻力？如何才能消除这一阻力？

根据产权理论，有效的土地产权变革对农民生产行为具有全面的、持续的激励；界定产权是为了市场交易，同时也只有在市场交易中，产权才能够真正得到清楚和明确的界定。［6］可见，中国农地市场化要从中国农地的货币化开始，要以农地产权变革为基础。［7］为此需要推动农地流转交易，在农地流转交易中不断地明晰产权。当前，有些地方推进农地确权和农地抵押权试点，有些地方实行地票交易，探讨着农地流转租赁、农地的信托和股权化，这些农地市场交易都需要土地货币化和资本化的表现形式，都需要将农地产权契约化。但是，由于农地集体所有制的产权比较复杂，农民占有权、使用权和处分权的利益问题没有得到确认和明晰，难于形成系统性权益契约关系和运行机制。因此，本文尝试探索中国农地产权缺陷和契约化设计问题，从三个方面展开相关研究：一是中国农地产权的缺陷；二是农地产权明晰化需要产权社会化和契约化；三是借鉴日本经验设计中国农地契约化运行模式和机制。

一、中国农地产权的缺陷

中国农地产权改革虽然经历过家庭联产承包责任制、农地抵押权试点、农地流转试点等改革，受到《物权法》及相关试点政策保护，但是由于农地产权是比较敏感的问题，触及许多农村集体和农民的利益，使得农地所有权残缺、土地财产权含糊不清、农地剩余索取权被低估、农地产权货币化交易困难等问题一直困扰农地产权改革推进。

（一）所有权残缺导致土地财产权含糊不清

从20世纪80年代初起，中国农地经营制度基本沿袭家庭承包责任制，但这种农地制度没有从根本上解决农户的土地财产权问题，特别是没有法律所赋予的公平财产处分权。《中华人民共和国物权法》规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。尽管物权法给予经营权人更明确的财产处分权，但由于集体土地所有权的主体缺位，处分权、分配权和收益权在很大程度上受到国家限制，即存在所有权残缺，导致农地的退出权、处分权和收益权残缺，也导致抵押权、继承权、赠与权都没有明确的法律许可。

（二）农地剩余索取权被严重低估

农地生产要素和农产品市场化环境的缺乏导致农地收益权低效率和低价格，农地剩余索取权被严重低估。在家庭联产承包责任制下，农户从事小规模经营和高成本生产却满足于公粮收购后自给自足的生活环境，如此国家收储和自给自足的现状制约农产品市场化，致使农产品价格一直处于较低水平；同时，国家基于粮食收储、安全问题、物价问题及工业化发展的考量，往往抑制农产品价格，牺牲农地的收益权；况且在农地被强征情况下，土地收益权在国家、地方政府和农户不同利益主体之间的分配不公平致使越来越多农户抗拒这种交易。

（三）农地产权难以市场化和货币化交易

农地产权缺乏市场化环境，主要原因在于农地所有权残缺导致农地产权不敢推行自由契约化，从而不能形成农地产权货币化交易的市场机制。农地所有权残缺是一种国家干预的农地集体所有权的权利安排，集体代表的村镇管理委会员名义具有所有权主体地位，但这种处于五级及以下的国家行政组织实际上并不能代表大多数农户权益，村镇管理农地的格局更让人担忧，农地产权往往在农户不情愿的情况下被强制地契约化。这种非市场化、非收益资本化的合约使得农户心理抗拒农地契约化，农地市场化交易非常少，而农地不能有效地进行货币化评估，就无法形成正常的市场机制。

（四）农地经营权仍不能为农业经营主体融资提供便利

目前，中国试行农村土地流转试点，农村经营主体除了农户外，出现了农业合作社、农场主和农业企业家等新型农业经营主体。由于新型农村经营主体普遍缺乏可供抵押的资产、农业经营周期长风险高、农地抵押权难以变现、农业保险机制不对接，金融机构在评级、授信、贷款以及资产保全上管理难度更大，试行农地经营权抵押贷款难于推行，新型农村经营主体依然不能通过拥有的土地经营权进行融资。与此同时，由于农地市场化程度低、农场交易不活跃，大型农业龙头企业也难以通过土地经营权评估发行债券融资或将农地抵押贷款。

二、农地产权明晰化需要产权社会化和契约化

为了弥补农地产权缺陷，明晰农地产权，中国政府需要通过农地产权社会化来培育产权市场化交易主体和形成交易环境，需要通过农地产权契约化实现农地的确权、利益保障和风险防控。

（一）农地产权明晰化

产权明晰化涉及三个问题：第一是产权主体，即究竟谁拥有财产权利？是个人、集体、国家还是其他主体？第二是产权客体，即财产权利的指向或权利的载体是实物还是无形资产？第三是由产权主体和客体关系所决定的权利内容，即特定主体的权责利等具体内容及行动能力的规定。［8］产权主体主要通过产权社会化加以培育，产权客体主要通过产权契约化进行确权和交易，产权权利内容在契约化和交易化中得到利益表现和保护。界定产权是为了市场交易，同时也只有在市场交易中，产权才能够真正得到清楚和明确的界定。［6］农地产权进入市场，必须进行农地产权主体、客体和权利内容的确认和界定。虽然农地集体所有制主体缺位，但其占有权和使用权主体是明确的；虽然农地具有不可移动的自然属性，但其作为占有权和使用权及衍生收益权、处分权具有无形资产的市场性质，可以进行市场交易。国有企业改革初期，在未厘清所有权主体缺位问题，国有股份尚未进入流通交易，国有企业就已尝试将经营权和收益权股份化和债权化。同理，农地集体所有权问题也可以暂时搁置，设立类似国有资产管理局及其相关投资公司的组织，重点推进农地经营权、收益权和剩余索取权市场化交易，并率先确认这些产权，然后再进行经营收益权、剩余索取权及衍生权益的契约化设计。

（二）农地产权明晰化需要农地产权社会化和市场化交易

产权社会化是指某一法定主体的个体性、特定性产权部分或全部地被社会范围内越来越多的法定主体、社会成员共同分享的趋势和过程。［8］产权的交互性、共享性、开放性和交易性是产权社会化的基本特征。农地集体所有制的性质表现出一种产权社会化的特征，即农地产权归集于区域农民集体所有、农户占有和使用，是一种地方政府、村委（集体）、农户交错地共同分享的一组产权。虽然农地产权是集体公有制，既不是一种共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权，但它是由国家控制和集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。随着家庭联产承包责任制分田到户，农地占有权和使用权下放给农户私人拥有，收益权在缴交农业税（现行免农业税）后归农户私人支配。农地规模经营和集约经济的要求使得农地转让、抵押等产权细分越来越多，农地产权社会化更需要农地产权明晰化。只有通过农地产权社会化细分到私人手中，才能培育产权市场化交易主体，形成交易市场，促进农地产权市场化开放和交易流通，推进农地产权契约化工具开发和交易。

（三）农地产权社会化需要解决产权契约化问题

如果产权纯粹是一种私人之间的合约，并且可以由私人信守来履行，那么国家就不构成产权安排的一个要件。但是，当产权经济学家阐述产权的“排他性收益权利”时，通常都强调产权是被强制实施的，因此产权的强度不能不涉及国家所提供的保护的有效性。国家当然不可能免费保护产权，它为保护产权所能花费的资源归根到底来自产权的“负赋”。［6］农地产权也是一样的，农地集体所有权是国家保护下的一种产权，这种终极所有权受到宪法明确的公有制保护，只有政府代表国家改变农地性质，转为国有土地并进入土地一级市场时，才体现集体所有权契约，这种产权契约都是体现国家意志的，不是市场化的契约交易，这导致依附于集体所有权的农户占有权和使用权在交易中受国家意志支配，不能充分体现占有权和使用权契约所带来的收益。当然，长期以来，农户的农地占有权和使用权并没有确认且实现契约化保护，更没有形成契约交易市场，农户的占有权和使用权无法进行合理评估。这主要是由于农地的收益性长期受到工业化发展的抑制，农地长期处于低劳动生产率、低效益水平，因此农地处于一种低估值的状态。正如周其仁教授所言，农民的土地使用权讲到底是离不开充分的产品的交易权的；离开产品的交易权，土地的使用权就只有在自给的范围内才有意义。［6］由此可见，农地产权社会化必须解决农地产权契约化，包括农地权利契约化、农地收益契约化和农地风险契约化。

1.农地权利契约化。农地权利契约化是一项最基础最艰巨的工作，也是当前正在试点推进的农地确权工作。依照我国《土地管理法》第十六条的规定，乡级或县级以上人民政府才具有确认所有权和使用权的权力，农地确权登记发证工作是要完成集体土地所有权、集体建设用地使用权和农户宅基地使用权等三权的登记发证工作，重点在于集体土地所有权中所有权、承包权、经营权和剩余索取权等其他权利确认登记和契约化。农地权利内容契约化确认之后，承包权、经营权、剩余索取权才能进行收益化评估，才能保障市场公平化交易。

2.农地收益契约化。农地权利契约化为农地流转和交易提供了便利条件，而交易标的和交易价格如何确定呢？这取决于农地收益契约化（下文简称“农地票”①）。农地票的交易标的可能是农户单宗土地或多农户拼凑的多宗土地，也可能是自然村集体整体土地。基于这种交易标的进行流转，虽然可以实现农地规模经营，但是农地交易价格严重折价，交易标的流动性非常差。最为理想的农地票交易标的是县域内试点农地整合成的资产包，相当于农业企业股份化改制，将试点区域的农地股票化来实现农地所有权、占有权、经营权、收益权和剩余索取权分离。与此同时，也可以整合资产包为抵押发行债券。这种农地票容易参照资本市场进行证券交易，并形成全国性交易系统，充分体现农地票交易价格，充分释放农地货币化和流动性。农地票交易价格主要基于农地未来使用年限内的预期收益流、市场平均收益率和流动性。由于全国各地农产品品种和收益率存在差异，因此随着农产品价格波动和市场平均收益率变化，农地票交易价格也会出现波动和面临风险。

3.农地风险契约化。农地票推行将面临失地农户收益保障、农地经营者风险和农地票投资者风险，在农地票发行和交易市场上，要充分考虑风险管理。在股份制条件下，对于失地农户必须设计最低保障收益率，使农户最低生活得到保障，并且随着农地收益率提升而增加收益分红；农地经营者组织生产面临自然灾害的农产品，其价格波动周期性相对长，农地经营者经营风险特别大，需要农产品期货契约和财产保险契约加以风险对冲和收益保障，确保农地经营者可持续发展。农地票投资者将面临农地票市场价格波动，全国各地农地票价格将像股票一样有涨有跌，需要设计指数化期货契约用于对冲农地票投资风险。

三、中国农地契约化设计

中国全面深化市场经济改革必须实现农地的市场化和资本化，关键要明晰农地产权，通过农地永久性使用权确认登记、农地权益契约化和证券化、风险保障契约化，形成一套具有中国特色的农地契约化运行模式和运行机制。在此，我们可以借鉴日本农地契约化的经验。

（一）日本农地契约化的经验

日本的农地经营以农户为基本单位，经营比较分散，其农地制度变迁与中国比较接近，具有较好的借鉴价值。

1.合理的土地股权契约和债权契约运行模式

日本农户通过土地所有权和经营权入股基层农协中的信用合作组织（简称“基层农协”），基层农协与农户确立了土地入股的契约，发放社员凭证；基层农协以土地入股都道府县的信用联合会（简称“信农联”），信农联再入股加入中央的农林中央金库（简称“农林中金”），基层农协、信农联和农林中金都可以土地抵押发行土地证券，筹集资金支持农业发展，形成系统性农地融资体系。［9］这种农地融资在开展抵押贷款业务时，由农林中金贷款给信农联，信农联贷款给基层农协，再由基层农协贷款给农民。此种模式的最大特点是，基层农协贷款业务的开展主要以农民生产、生活为主，农民会员申请贷款时无需再提供担保，而且基层农协不以盈利为目的，政府部门还为基层农协贷款活动提供相关补贴（见图1）。

图1　日本土地契约化流程

2.合理的土地信托收益契约和风险防控体系

日本土地证券化主要采用公司型与信托型投资模式，其土地信托是土地所有者将土地信托予信托银行，信托银行负责管理和分配土地收益，实现土地收益利益保护。同时，日本政府还制定了一整套较为完备的风险防控体系，如存款保险防控机制、农村信用保险防控机制、农业灾害防控机制、相互援助机制等（见图1）。

（二）中国农地契约化运行模式及机制设计

中国农地契约化运行模式可以参照日本经验进行设计，构建包括农地契约化主体、客体和运行机制的一套系统。其中，农地契约化主体包括农户（农场主）、农业企业、农业股份合作社（简称“农合社”）、中国农业发展银行（简称“农发行”）、政府农地管理部门（政府社会风险保障部门）、社会投资者等经济部门；农地契约化客体有产权证书、股权契约、债权契约、抵押权契约、风险契约等法定工具；契约化运行机制主要涉及农地产权确认和风险防控的政府保护机制，农地股份化和抵押融资的市场化交易机制及农业发展银行增信、指导和管理混合机制。

1.中国四层级的农地契约化运行模式

中国特色的农地契约化就是保留农土集体所有制，并赋予农户永久性土地使用权，实现农地使用权物权化和股份制。②为此，中国可从农地契约化主体关系来构建四层级的农地契约化运行模式。第一层级：确立农户与农业企业（农合社）的股份关系。农户以确权的农地入股农业企业或者农合社，农户将农地使用权交付农业企业或农合社统一经营管理，实现农地使用权的股份化，实现农业规模化集约化产业化经营，实现农户劳动力转化为农业企业或农合社的工人。第二层级：建立农业企业、农合社与县级农发行的股权和融资关系。农业企业和农合社以土地入股县级农业发展银行，获得农业发展优惠信贷资金支持，或者农业企业可用土地股份作为担保获得商业性信贷资金。第三层级：理顺农发行上下级的组织关系，扩大农发行支农实力。农发行全面进行股份制改造，初步设想将各县级农业发展银行改制成农村土地银行性质，吸纳农业企业和农合社土地入股；农发行总行和省级集中县级农发行股份进行管理，并通过农地抵押发债，或者担保大型农业企业发行企业债券融资，用于支持大型农业企业农业产业化、现代化和信息化发展。第四层级：建立农户、农业企业、农合社与农地管理部门的风险保障关系。政府要建立农业企业和农合社的农业灾害防控机制，保障农户最低生活需要和农业企业正常农业生产周转需要；建立农村信用保险防控机制，对农业企业和农合社的农业信贷进行信用保险；建立农业企业和农合社的相互援助机制，以防农地经营者在关键环节出现信贷资金循环周转的断链（见图2）。

图2　中国特色农地契约化流程设计

2.中国农地契约化运行模式的保障机制

中国农地契约化运行模式需要通过农地契约化客体构建农地契约化主体的产权关系、融资关系和风险保障关系，为了有效地处理好这些关系，必须构建农地契约化运行机制，包括政府保护机制、市场决定机制、农发行混合机制。

政府保护机制指政府在农地产权确认、农地入股登记、农地抵押登记和社会风险保障等方面发挥保护作用的机制。政府赋予农地无限期的使用权，将原有家庭承包责任制的农地进行确权登记，为农地使用权的物权化和股份制创造条件，这样，农地经公估中心评估可选择加入农业企业或农合社。为了扶持农业规模化、信息化、产业化和现代化，政府给予接纳农地入股的农业企业和农合社提供农业保险补贴和优惠信贷支持，其中，农业保险赔偿至少能够保障入股农户的基本分红（最低生活保障）和农作物的生产经营。在农地权益证券化中，以土地为抵押的借款、信托和发行债券都应当办理抵押农地登记，以免重复抵押和过度杠杆化，确保农地权益的证券化和市场化正常进行。

市场决定机制指市场在农地股份化、农业企业（农合社）的产品市场、农地抵押权的资金市场中发挥基础性和决定性作用的机制。其具体表现为：（1）农地股份化机制。农户可用农地使用权选择加入某家高效益的农业企业或者农合社，农业企业或农合社根据农地区位和产业化、集约化生产需要选择农地，并根据当地农产品的社会预期收益率进行农地资本化、股份化，合理评估每一农户的农地入股份额。（2）农产品市场化机制。农产品市场化需要农业企业与收储企业形成市场化价格，农产品收储企业打破原有垄断局面，组建多家收储企业形成市场收储竞争机制；同时，农产品由于生产周期相对比较长，农产品价格波动影响因素比较多，必须完善农产品期货市场，形成农产品价格波动风险对冲机制。（3）农地抵押权的资金市场机制。“三农”信贷资金支持一直是政策性资金市场，资金供给一直存在缺口。农业企业通过农地经营权抵押在债券市场上可以直接发行债券融资，也可以通过土地股权进行质押向农发行借款，获得农发行的信贷资金支持。农发行同样可以将收储农地作为抵押，发起信托项目融资，或者直接发行债券，筹集支持农业产业化、现代化和信息化的信贷资金。

农发行混合机制指农发行作为政策性银行，既发挥其在农地开发信贷和农地储备银行方面的政策性支持作用，又发挥其在土地信托市场和商业性信贷方面的商业化运行作用。农发行要率先进行股份制改造，通过农地入股增资扩股，吸纳国有资产投资公司的资本，提升农发行支农的能力；然后争取公开发行股票，吸纳社会私人资本，改善股本结构；最后发行农地抵押债券和开展农地信托，获得更加充裕的支农信贷资金。农发行股份制改造完成后，要根据商业化信贷资金管理原则，对于优惠政策性支农信贷，要求财政给予贴息补贴，实现股东权益资金增值和信贷资金循环周转和农地入股的股息收益。

注释：

①农地票不同于重庆地票的概念，重庆地票是一种建设用地指标凭证，农地票是农地经营收益资本化的一种权利凭证。

②股份制实质上的财产经营权永久性由股份公司（组织）支配，并按股份凭证进行分红。农地股份制不必强调农地私人化，有农地永久性使用权物权化即可。

参考文献：

［1］樊纲，王小鲁，马光荣.中国市场化进程对经济增长的贡献［J］.经济研究，2011，（9）：4-16.

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［3］刘金山.中国农业市场化的数量特征与逆市场行为分析［J］.农业经济问题，2002，（11）：25-27.

［4］胡亦琴.农地市场的制度缺失与政府规制研究［J］.宏观经济研究，2008，（11）：25-32.

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［6］周其仁.产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本）［M］.北京：北京大学出版社，2004.75-76.

［7］程世平，张雪.土地货币化与土地所有权——中国农村产权制度变革的基础［J］.成都大学学报（社会科学版），2007，（3）：16-21.

［8］陈建兵，王宏波.论产权社会化与产权明晰化［J］.经济社会体制比较，2008，（7）：174-177.

［9］惠献波.美国、德国、日本农地金融制度及经验借鉴［J］.南方金融，2013，（12）：57-61.

（责任编辑：许桃芳）

The Defects of Rural land Property Rights and Contractization Design in China

FANG Mao-yang
（Guangdong University of Finance，Guangzhou Guangdong 510521，China）

Abstract:It is the biggest obstacle to do the market-oriented and monetization on the property rights of the rural land in China，which is mainly lacked of the market mechanism of the property right of disposition，the market environment and the monetary currency transactions. The key to solve the problem is the socialization and the contractization of the property rights，which includes the right content contract，the revenue contract and risk contract. Finally，referring to the experience of Japanese land contract operation mode，build four-levels operation mode and the corresponding operation mechanism on the rural land contract.

Key words:rural land；property rights；clarification；contractization

作者简介：方茂扬（1972-），男，福建莆田人，广东金融学院副教授，主要从事区域金融政策与农村金融研究。

收稿日期：2016-04-12

doi：10.3969/j.issn.1672-626x.2016.03.007

中图分类号：F301.1

文献标识码：A

文章编号：1672-626X（2016）03-0046-06