国家债务管理

国家债务管理

一、政府内债

根据全国人大批准的2015年预算报告中关于国债余额限额的规定，财政部深化国债管理制度改革，进一步完善国债市场机制，顺利完成国债筹资任务，为有效实施积极财政政策提供了资金保障。

（一）国债筹资及国债余额。按照2015年国债发行方案，全年预计筹资额为20973.40亿元，其中弥补中央财政赤字11200亿元，偿还以前年度发行并于2015年到期的国债本金9773.40亿元。执行中，国债还本增加129.50亿元，全年预计 筹 资额 调 整为21102.90亿 元 ；实 际筹 资 20840.38亿元，比调整后的预计筹资额减少262.52亿元。年末国债余额为106599.59亿元，在全国人大审批的年末国债余额限额111908.35亿元以内。

从发债结构看，2015年储蓄国债筹资3000.41亿元，记账式国债筹资17542.38亿元，举借外债297.59亿元，分别占全年实际筹资额的 14.4%、84.2%、1.4%。从筹资进度看，第一季度筹资2099.11亿元，占全年实际筹资额的10.1%，保持在当季国债到期还本额2200亿元的额度之内 ；第二、三、四季度分别筹资6120.61亿元、6556.93亿元、6063.73亿元，分别占全年实际筹资额的29.4%、31.4%、29.1%。

（二）储蓄国债管理。2015年发行18次储蓄国债，包括8 次凭证式国债和10次电子式国债，实际筹资3000.41亿元，占全年实际举债筹资额的14.4%，比上年减少3.8个百分点。平均发行期限为3.88年，比上年延长0.11年 ；平均发行利率为4.72%，比上年降低0.42个百分点。

储蓄国债管理具有以下特点：一是年初公布全年发债计划，包括品种、期限和发行日期等，透明度较高。二是品种和期限结构稳定。凭证式国债和电子式国债筹资占比分别为38%、62%，3年、5年期国债占比分别为56%、44%，电子式国债和3年期国债筹资比例均略有增加。三是按月滚动发行。从3月至11月，每月10日发行3年、5年期国债各1次，各月发行期均为10天。四是利率5次下调。受存款基准利率下调因素影响，储蓄国债利率5次下调。11月份3年、5年期储蓄国债利率分别为4.00%、4.42%，均比上年降低约1个百分点。五是销售形势较好。储蓄国债采用承销团成员代销方式向个人投资者发行，全年实际售出额占计划筹资额的93.8%，比上年减少1.7个百分点。

（三）记账式国债管理。2015年发行81次记账式国债，包括49次关键期限国债和32次非关键期限国债，实际筹资17542.38 亿元，占全年实际举债筹资额的84.2%，比上年增加4个百分点。81次记账式国债平均发行期限为7.12年，比上年缩短1.23年 ；平均发行利率为3.04%，比上年降低0.92个百分点。

2015年关键期限国债筹资13093.20亿元，占记账式国债实际筹资额的74.6%。关键期限国债包括1年、3年、5年、7 年和 10 年期国债，发债管理具有以下特点 ：（1）年初公布全年发债计划，透明度较高。（2）定期发行并续发。3 年、5年、7年和10年期国债均已建立新发一次、续发两次机制。（3）以7年和10年为主，期限结构稳定。7年和10年期国债共发行23次，实际筹资6284.90亿元，占关键期限国债筹资额的 48.0%。（4）采用混合式招标定价机制，向记账式国债承销团成员发行。（5）筹资成本降低。10年期国债发行利率窄幅波动、平稳下降，从1月份3.42%升至4月份3.64%，其后稳步下行，12月份降至2.98%，比年初降低44个基点（见图1）。

图1 ：2015年1年期、10年期国债发行利率及收益率

2015年非关键期限国债筹资4449.18亿元，占记账式国债实际筹资额的25.4%。非关键期限国债包括1年以下短期国债、2年中期国债和10年以上超长期国债，发债管理具有以下特点 ：（1）透明度高。年初公布 50 年期国债全年发行计划，其他非关键期限国债均含在季度发行计划中，并于季初公布。（2）定期滚动发行短期国债。4月份起按月发行 6 个月国债，10月份起按周发行3个月国债，有利于健全短端国债收益率曲线，促进人民币加入国际货币基金组织特别提款权（SDR）货币篮子。（3）超长期国债利率处于历史最低水平。2015年5月份、11月份50年期国债发行利率分别为3.99%和3.89%，较上年明显下降，为2009年首次发行以来的最低水平（见图 2）。（4）定价机制相对稳定。1 年以下短期国债采用多种价格招标方式，10年以上超长期国债采用单一价格招标方式。

图2 ：2009-2015年50年期记账式国债发行利率

（四）国债市场运行。2015年记账式国债现货交易9.90万亿元，比上年增加4.04万亿元 ；占年末记账式国债余额的比率（即换手率）为1.04，比上年提高0.35 ；国债期货成交6.01万亿元，是上年的6.83倍。记账式国债利率走势稳中有降，市场运行平稳有序。

2015 年国债市场运行具有以下特点 ：（1）现货交易明显活跃，仍以银行间市场为主，交易所市场占比略有提高。（2）10年期国债期货上市有利于提高10年期国债流动性。10年期国债收益率经常低于7年期国债，2015年末收益率为 2.82%，比 7 年期国债低 2 个基点（见图 3）。（3）关键期限国债收益率曲线整体下移。其中1年期国债收益率上下波动最大，年底收益率曲线趋于平坦。（4）市场化功能进一步拓展。2015年6月份调降商业银行参与国库现金管理定期存款业务的记账式国债质押比例，将记账式国债面额占国库定期存款金额的比例从120%降为105%，有利于合理反映记账式国债的市场价值。

图3 ：2015年国债收益率曲线

（五）国债余额规模及结构。2015年国债余额增加10944.14亿元，年末余额为106599.59亿元，包括储蓄国债10950.72亿元、记账式国债94516.76亿元和外债1132.11亿 元。2015年 中 央 财 政 赤 字 率 为 1.7%，国 债 负 担 率 为15.8%。

2015 年国债余额结构具有以下特点 ：（1）品种结构大体稳定。内债余额占年末国债余额的99%，其中储蓄国债占10.3%，记账式国债占 88.7% ；外债占 1%，与上年相当。（2）平均剩余期限为7.40年，比上年缩短0.45年。其中储蓄国债剩余期限为2.09 年 ；记账式国债剩余期限为 8.03年。（3）投资者结构稳定。储蓄国债全部为个人持有。记账式国债绝大多数是由机构投资者持有，其中商业银行持有比例最高，占记账式国债余额的67.2%，比上年减少2.4个百分点 ；人民银行持有比例为17.2%，保险机构为3.7%，境外机构为2.6%。

按照2015年末国债余额测算，2016-2025年国债到期还本总额为80695.84亿元（不含外债），占2015年末国债余额的75.7%。在这10年内，偿债分布大体均衡，其中剩余期限在1年及以下的占16.2%，1年至5年（含5年）的占49.1%，5年至10年（含10年）的占34.7%。需要说明的是，由于2007年发行较大规模的10年和15年期特别国债，2017年和2022年国债到期还本规模较大。

二、境外发行本外币国债

截至2015年底，我国境外发行本外币债券70笔，累计发行金额折合322.88亿美元，包括2009年至2015年在香港发行的1360亿元人民币国债，债券余额151.15亿美元。

（一）成功在香港发行280亿元人民币国债。结合香港市场形势和需要，分别于5月、11月分两次共发行280亿元人民币国债，中标利率优于二级市场水平。其中，面向机构投资者招标发行220亿元，面向国外中央银行和地区货币管理当局发行40亿元 ；面向香港居民发行20亿元。在香港发行人民币国债已形成一年两次的常态化发行机制，有力地推动了香港人民币债券市场快速发展，债券期限结构品种日益丰富，发行主体和投资者也实现了多元化。

（二）加强境外人民币国债发行制度建设。为提高人民币国债发行管理工作的制度化、程序化、规范化水平，理顺发行管理工作流程，结合2009年以来在港发行人民币国债积累的经验和好的做法，研究修订并印发实施《境外人民币国债发行管理办法》，对境外人民币国债发行的决策流程、预算管理等进行规范。

（三）归口统计监测地方政府外债水平。根据各地财政部门报送的统计数据，对2014年度地方政府外债基本状况和主要监测指标进行统计分析和风险监测，提出进一步改进地方政府外债管理的建议。总体看，地方政府外债规模保持平稳，债务风险基本可控。

三、国际金融组织和外国政府贷款

（一）我国利用国际金融组织和外国政府贷款的基本情况。

1.国际金融组织贷款。截至2015年12月31日，我国利用国际金融组织贷款累计承诺额940.25亿美元，累计提款额722.82亿美元，累计归还贷款本金388.01亿美元，已提取未归还贷款额（债务余额）334.81亿美元。贷款用于支持我国1001个项目，涉及交通、能源、城建、环保、农业、教育、卫生、工业等多个领域。

在地区和行业分布上，上述贷款资金主要用于中、西部地区和经济社会发展的薄弱环节，重点支持农业、交通、能源、城建环保、教育、卫生等优先领域。

2.外国政府贷款。我国利用外国政府贷款始于1979年。截至2015年底，我国与日本、德国、法国、美国、以色列等24个国家签署双边政府贷款项目近3200个，协议金额约640亿美元，累计实际用款约560亿美元。2015年度合作贷款总规模约15亿美元。

从贷款国别看，日本政府贷款和德国政府贷款占所有双边贷款总额的70%，其余为法国政府贷款、西班牙政府贷款及美国进出口银行主权担保贷款等。从贷款投放领域看，主要集中在基础设施领域和民生领域。其中，基础设施领域协议金额占总协议金额的56%，节能环保领域占12%、工业领域占9%、医疗卫生领域占6%、教育领域占3%。从项目所属地域看，中央项目贷款金额占所有贷款协议金额的32%，其余为中部地区、西部地区、东部地区及跨地区项目。

总体上看,外国政府贷款在我国经济社会发展中发挥了重要作用。在改革开放初期，外国政府贷款合作有效弥补了国内建设资金和外汇“双缺口”，缓解能源、交通、原材料等瓶颈制约，引进国外先进技术设备、管理经验和理念，支持国内基础设施建设，推动社会经济发展。2000 年以来，合作更加注重互惠互利和知识合作，引导资金投向民生和环保领域，不断向中西部等欠发达地区倾斜，推动区域协调发展和经济社会薄弱环节建设。同时，外国政府贷款也带动了合作伙伴国对华高新技术和设备出口，双方实现了互利共赢。

（二）加强贷款债务管理工作的举措。

1.推进贷赠款管理制度修订。继国际金融组织贷款与外国政府贷款工作机构合并后，为进一步提高财政部门外债管理水平，多双边贷款政策整合工作不断推进。经过多轮沟通与反复修改，《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》修订工作基本完成，进一步夯实了多双边贷赠款项目申报、财政评审、财务及债务管理、转贷担保管理、采购管理、监督检查、绩效评价等重点环节的制度建设。同时，国际金融组织和外国政府贷款项目前期工作规程、贷款赠款财务管理办法、预算管理办法、监督检查管理办法、绩效评价管理办法等相关配套文件的修订工作也在按计划推进。此外，依据新预算法相关要求，针对主权外债转贷模式、债务限额管理等重要政策问题进行研讨，提出具体操作方案，推动多双边贷款纳入预算管理和政府债务限额管理。

我国利用国际金融组织贷款债务规模截至2015年12月31日 单位 ：亿美元

2.及时准确地做好对外还款。2015年，按时对外偿还国际金融组织和外国政府贷款债务，其中，全年共完成向世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金和欧洲投资银行等国际金融组织还款合计金额约30.32亿美元，切实维护了我国政府的对外偿债信誉和经济利益。由于偿还贷款债务及时准确，全年累计获得世亚行利费减免约1847.76万美元。

3.加大债务对内回收与催欠工作。由于汇率、体制变化等历史原因，国际金融组织和外国政府贷款曾产生欠款。多年来，通过跟踪核对数据、建立还贷准备金、预算扣款等方式，债务落实与欠款清收工作均取得积极进展。完成了国际金融组织贷款全部地方欠款的清收工作，针对中央部门拖欠国际金融组织债务问题，不断加大催收力度，2014-2015年已收回中央部门拖欠国际金融组织贷款债务1.09亿美元，拖欠债务减少到3.49亿美元。

4.严格管理国际金融组织贷赠款项目提款报账。由财政部国合司负责管理资金支付的国际金融组织贷款和赠款项目共计15个，日常工作主要包括处理提款报账、向国际金融组织申请资金回补、债务分割、会计核算、债务回收、对项目单位进行财务和支付培训、协调项目单位与相关财政部门之间的财务关系等。

5.推进政府外债统计监测预警管理信息系统应用。2015年，针对信息系统运行以来发现的相关问题，继续对系统进行优化和更新，不断完善国际金融组织贷款信息数据库，实现中央和省级财政部门之间贷款信息的共享和及时更新与核对，以及常规性国际金融组织贷款本息费债务的自动计算和预测等功能。同时，对原有信息系统模块进行全面整合更新，组织地方财政部门和转贷银行对双边政府外债数据进行全面整理核对，首次建立双边政府外债信息数据库，逐步实现对多双边政府外债整体数据的分析预测，同时增加了绩效评价等应用功能。举办国际金融组织贷款管理信息系统培训班，指导和督促省级财政推广使用，日常债务管理工作效率和信息化水平显著提升。

（财政部国库司、金融司、国际财金合作司供稿）