陕西省环境污染因素犯罪司法现状透析及改良

尉　琳

(1.南京大学 法学院，南京　210093；2.西北大学 法学院, 陕西 西安　710127)



【法学研究】

陕西省环境污染因素犯罪司法现状透析及改良

尉琳1，2

(1.南京大学 法学院，南京210093；2.西北大学 法学院, 陕西 西安710127)

摘要：陕西省环境污染因素犯罪司法存在刑事案件数量稀少,司法难以回应客观现实;案件分布类型分散,环境污染成多种犯罪的诱因;农民与国家机关工作人员是主要犯罪主体,单位犯罪缺失;刑罚适用轻缓,实际服刑率低下等问题。具体症结外因源于行政法之牵制,包括行政环境立法和行政行为的影响;内因在于司法理念对于环境污染因素的忽视。因而司法现状之改良途径应一方面通过充实行政环境立法，衔接行政执法与刑事司法，以妥当处置行政法与刑法之间的关系，另一方面要强化环境优先的司法理念。

关键词：陕西省;环境污染;犯罪;司法

陕西省作为古丝绸之路的起点与新欧亚大陆桥的重要枢纽,一带一路战略使其迎来了前所未有的发展机遇,而环境安全是抓住这一发展机遇的前提和基础。涉及环境污染因素的犯罪是危害环境安全最严重的行为。笔者试图以涉及环境污染因素的刑事案件为切入点,考察陕西省环境刑事司法现状并寻找问题的症结及改良对策*本文中“具有‘环境污染因素’犯罪”，是指案件事实中与环境污染有关，在判决中出现“环境”“污染”内容的犯罪，而并非单纯的环境犯罪。。

一、陕西省环境污染因素犯罪之司法现状

为了更全面考察环境污染对犯罪及司法的影响,笔者并未限于“污染环境罪”“环境监管失职罪”的考察,而是以 “环境”“污染”作为关键词，以陕西省作为地域的选择目标，在中国裁判文书网搜索样本,统计截止日期为2015年12月20日，所获取的相关犯罪情况呈现如下特点。

(一)刑事案件数量稀少,司法难以回应客观现实

在中国司法裁判文书网中共收录刑事案件裁决书2 625 962份,以“环境”“污染”为关键词进行模糊搜索,与之有关的刑事裁决书数量为3 345份,占全部裁决书总量的0.1%。而陕西省仅仅有24份,占全国相关裁决书总量的0.72%,而浙江省为1 308份、江苏省为250份,陕西省与东部发达地区存在明显的数量差异。而上述案件中以污染环境罪定罪处刑的则更加罕见。中国裁判文书网中共收入污染环境罪裁决书2 409份,而陕西省仅4份,占全国此类犯罪裁决书总量的0.002%，具体如表1所示。

表1　陕西省与部分省(市、区)污染环境罪数量对比表

陕西省面临的环境形势十分严峻。陕北地区能源工业发展，更是加剧了这一地区原本脆弱的生态环境的继续恶化,污染事故频发。2015年陕北地区发生大大小小的原油泄漏事故二十多起,为此环保部于2015年8月12日向陕西省政府发布了预警信息[1]。与严峻的环境形势形成鲜明对比的是陕西省对环境犯罪的司法回应。环境犯罪含污染环境罪、非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪以及环境监管失职罪,据此统计,中国裁判文书网中陕西省刑事裁决书共有89 370份,其中环境犯罪仅有4,占陕西省刑事裁决书总量的0.0045%。法律规范与司法适用之间的悬殊触目惊心。

(二)案件分布类型分散,环境污染成多种犯罪的诱因

在陕西省的24份司法裁决书中，与环境污染因素直接相关者共计19份,案件14起*其余3份为生产销售伪劣产品、非法经营犯罪，裁决中指出行为人的生产环境恶劣、食品被污染等事实，因与本研究问题无关故被剔除；14起案件因同一案二审或先后另案处理故产生19份裁决。，这些犯罪中仅有3起因触犯《刑法》第338条而构成污染环境罪,1起环境监管失职罪属于司法解释规定的环境犯罪，其余均系因环境污染而诱发的其他犯罪,涉及侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、渎职罪等4类犯罪共计8种罪名,包括聚众扰乱社会秩序罪2起，敲诈勒索罪3起，滥用职权罪1起，玩忽职守罪2起，故意伤害罪1起，职务侵占罪1起。

叶落知秋、窥斑见豹,对既有裁决加以审视不难发现,环境污染已经成为社会的极大不稳定因素，是构成其他犯罪的重要诱因。

(三)农民与国家机关工作人员为主要犯罪主体,单位犯罪缺失

在陕西省14起与环境污染因素有关的案件中,共涉及犯罪主体38人,其中农民21人,占犯罪主体人数的55.3%,国家工作人员12人,占犯罪主体人数的31.6%。这两类人成为此类犯罪的主体。

固然玩忽职守罪、滥用职权罪等犯罪系刑法设定只能由国家机关工作人员构成的特殊主体犯罪,但3起污染环境罪均由农民构成犯罪主体，扰乱社会秩序罪的主体除1名为退休教师外,其他主体也均是农民，这不应视之为偶然。数据显示,该类犯罪中8位犯罪主体中7位为农民,且5位具有村委会主任、村民小组组长等“职务”*此处的“职务”并非真正意义上的行政职务，是指行为人具有某种有必要予以分析的身份特征。，其余2位为农民，1位为退休教师，他们也是村民推选出来的“村民代表”。这一数据反映出此类犯罪不仅农民主体居多，从某种意义上来讲是“代表民意”的有组织性的行为。

我国刑法中污染环境罪的主体设定不仅包括自然人,单位也可成为该罪的主体。从实践来看,重大环境污染事故几乎都源于企业的不当行为,企业的行为历来也是环境法律和环境保护部门规制的重点,相对而言个人的行为对环境的破坏与污染较为有限,然而陕西省刑事司法中却未发现一例单位犯罪。

(四)刑罚适用轻缓,实际服刑率低下

犯罪的轻缓化处理表现为:首先,绝大部分犯罪都处以3年以下有期徒刑。全部38名犯罪主体中仅5人被判处3年以上有期徒刑,占全部主体的13.2%,且均系以环境污染为由多次进行敲诈勒索之情形,而非真正意义上的环境犯罪;其次,免除处罚适用率高。所有主体中有17人被宣布有罪但免于刑事处罚,尤其是国家机关工作人员无一例外全部被免于刑事处罚,免于刑事处罚比例占全部主体数量的44.7%;再次,缓刑适用率高。刑法规定缓刑的适用条件之一是“被判处3年以下有期徒刑的犯罪分子”,数据显示除1人因与其他罪数罪并罚无法适用缓刑外,符合条件的15人中有10人被宣告缓刑,缓刑适用率达到66.7%;如果加上被免于刑事处罚者,实际服刑率仅为15.6%。

污染环境罪之外的其他罪名量刑时均未考量环境污染因素。在涉及环境因素的案件中,除构成污染环境罪的案件以外,其他案件对刑罚的裁量几乎均未将环境污染作为刑罚裁量的因素予以考量。如杜某某聚众扰乱社会秩序一案中,一审判决仅强调行为人的行为客观后果,对被害单位是否客观上造成了污染并未审查,也不对行为人犯罪的动机、目的予以评价;该案的二审裁定中同样强调上诉人组织村民聚众围堵被害单位大门、竖井及斜井十多天,情节严重致使被害单位工作无法正常进行,仅鉴于被害单位对上诉人的“谅解”对其从轻处罚*参见(2014)榆刑初字第00113号判决书、(2014)榆中刑终字第00093号判决书。。

二、陕西省环境污染因素犯罪司法现状之症结

司法活动通常受刑事政策、经济状况等多种因素制约,陕西省环境污染因素犯罪司法现状之症结主要源于内外两方面因素。

(一)外在因素:行政法之牵制

1.行政环境立法对刑事司法之影响一方面,行政立法不足导致刑事司法难以介入。以农村环境保护为例,我国环境立法存在着明显的城乡二元化特征,现有法律绝大部分条文为保护城市环境创设,具有浓厚的“城市中心”色彩,立法内容上欠缺适应农村特点的制度安排,如《水污染防治法》中,仅有第47条至第51条等寥寥几条规制污染农村水环境的行为,具体内容粗疏笼统,可操作性较低;仅少量地区制定了《畜禽养殖业污染防治管理办法》《畜禽养殖业污染排放标准》,畜禽养殖所造成的环境污染控制实际处于无法可依、无章可循的状态。“……现有的制度基本不能适用于农村可能有失武断,但绝大部分制度是针对城市和工业污染控制却是不争的事实,呈现出明显的‘为城市立法、为工业立法’的思维定式,使得有关农村污染和生活污染的制度性安排严重缺乏。”[2]由于污染环境罪的认定以“违反国家规定”为前提条件,行政立法的缺失使得刑法对此类行为的应对显得无能为力。

另一方面,行政立法的效能不足诱发刑事案件。如在杜某某等聚众扰乱社会秩序案中,从农民发现污染带来环境问题开始寻求救济、数次主张权益未果到最终演化成犯罪历时一个多月①,这深刻地反映出现有司法救济制度在农村的缺失。新《环境保护法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)虽然均增设了环境公益诉讼的规定,但两者又对提起环境公益诉讼的“社会组织”主体资格设置了诸多限制,如《解释》对提起环境公益诉讼的社会组织之原告资格不仅设置了至少“成立五年”的形式条件,并要求其应具备一定的实质要件，即该组织“无违法记录”,且其提起诉讼手续繁琐。新《环境保护法》赋予公民对污染损害水环境的行为进行检举的法定权利,然而举报的途径、有关部门接受举报的程序、举报者对有关机关接受举报后的处理如何有效监督、在认为其处理不当时如何救济等也缺乏制度安排。可见我国现有的环境保护司法救济渠道并不畅通,农民的呼吁和呐喊并未得到制度与法律的响应,环境法律制度中农民的弱势地位显露无疑。

2.行政执法对刑事司法之掣肘

(1)行政环境监管不足诱发刑事案件。样本中3起环境污染引发的聚众扰乱社会秩序罪具有持续时间长、组织性强、参与者众的特点。在村委会的组织与村民的积极参与下,部分案件参与人员甚至达到了千人以上*参见(2014)榆刑初字第00113号判决书、(2014)榆中刑终字第00093号判决书。。从环境污染事实出现演变成对立双方的激烈冲突,刑事案件的发生与行政执法未能充分发挥作用有密切联系。而大量以环境污染为由进行敲诈勒索案件中行为人大都实施多次敲诈行为，且屡屡得手*参见宜川县人民法院(2014)宜川刑初字第00051号判决书、灞桥区人民法院(2012)灞刑初字第00040号判决书。,昭示了环境污染行为的普遍性,环境监管制度的缺失使得这些单位在违犯环境法规的情形下仍能坚持作业生产,环境监管制度在很大程度上已被虚置。由于我国绝大部分乡镇未建立专门的环境保护机构,更无法谈及配备专职环境保护工作人员,环境管理机制的缺失导致区县一级环境保护部门对于违犯环境保护法律法规的行为难以及时发现、及时制止、及时处理,农村环境保护局势更加严重。此外环境保护部门之间职能交叉,权力分散，缺乏统一协调能力，也给环境监管失职、职务侵占等渎职犯罪提供了存在条件*以雷某某等玩忽职守案为例，作为该案一审判决证据的澄城县人民政府澄政办发(2012)136号“关于建立打击非法开采矿产资源长效机制的通知”中，仅“打击非法开采矿产资源”，就涉及各乡镇政府、县国土资源局等共计12家单位，参见澄城县人民法院(2013)澄刑初字第00099号判决书。。

(2)行政行为压缩刑事司法空间。首先,行政处罚“以罚代刑”导致刑事案件“去犯罪化”处理,单位犯罪主体的缺失更充分地说明了这一问题。环境犯罪是随着人类社会的工业化而出现的,其从产生就与工业发展、企业法人的行为密不可分。单位犯罪行为相较于自然人,由于组织严密、参与者众、设施先进,因而具有更强的现实危险性,应当成为司法规制的主要对象。司法实践中针对单位环境污染问题而进行敲诈勒索的犯罪屡屡得手，也从另一层面验证了这一点。但是由于受利益驱动,个别企业污染环境行为不仅企业自身往往设法隐瞒,地方政府也往往为了经济的快速增长而牺牲环境利益,缺乏足够的动力深究,更倾向于用行政化手段进行非罪化处理，以降低社会关注度,使其进入刑法案件的立法程序的难度进一步加大,故而若非发生了有重大影响的环境突发事故,现实中环境行政管理机关主动向公安机关移送案件的情形非常少见。实践中大量的“以罚代刑”现象存在,压缩了刑法的存在空间,根据资料显示,陕西省2014年一年环境执法立案处罚1 736起,向公安机关移送环境污染犯罪案件仅17起[3],但是中国裁判文书中仅能搜索到4起环境污染犯罪刑事裁决信息，高发的环境行政案件与稀缺的刑事案件形成鲜明对比。

其次,行政行为前置导致够罪条件缺乏。虽然《刑法修正案(八)》对污染环境罪重新进行了罪状设计,不再将客观上导致“重大污染事故”作为构成条件,但是《刑法》第408条的环境监管失职罪仍然是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,客观上“发生重大污染事故”,“致使公私财产遭受重大损失或造成人身伤亡的严重后果”的行为。该罪的成立依然以行政机关对相关“事故”或“事件”的定级认定结果为前置,导致环境监管失职罪的够罪条件上形成对行政行为的依赖,行政机关对于行为人的污染行为“大事化小、小事化了”的处理方式，客观上导致其行为无法进入刑法视野。

再次,行政与司法衔接不畅导致刑事程序启动困难。环境污染因素犯罪的特性决定了其与行政法规的先天亲近,刑法作为保护秩序、调整行为的规则,具有第二性、谦抑性,刑事制裁的严厉性要求其作为终极性手段面对不法行为有所克制,只有在行政手段难以调整的情形下才发动,这在客观上导致了刑事程序发动对行政措施的依赖性。环境污染因素的案件均属公诉案件,人民法院不能依据职权主动追究行为人的刑事责任,司法程序的启动有赖于公安机关的立案展开侦查。根据《刑事诉讼法》的规定,公安机关获取案件的来源虽然包括被害人报案、控告、举报、申诉等,但是由于环境行政规制目前仍是最基本的环境管制手段,环境监管部门处于惩治环境污染犯罪的责任链的前端,调查、取证、移送阶段的关键环节由其完成,如果案件不移送往公安机关则无法启动司法程序。尤其是对单位环境污染行为的默许,客观上造成了刑事司法中单位犯罪主体的缺失。

(二)内在因素:司法理念滞后

1.对环境污染受害者缺乏关怀罪刑均衡原则作为刑法的基本原则之一,“有罪有罚、轻罪轻罚、重罪重罚、罚当其罪”是其基本要求,罪行轻重不仅要考虑行为方式、危害后果等客观要素,与行为人犯罪的动机、目的等主观因素也密切关联。在环境污染引发的刑事案件中,环境污染是否存在、程度如何不仅是犯罪发生的诱因,也是对行为人主观恶性进行刑法评价的重要因素。以样本中的三起聚众扰乱社会秩序罪为例,究其犯罪根源是脆弱的生态环境与工业、矿业的高速发展使得农民的生存环境进一步恶化,农民面临发展与安全的激烈冲突,而现有法律未能对此有效调和的结果。农民作为农村环境安全的坚定捍卫者甚至不惜构成犯罪而阻止矿山作业的行为,某种意义上是维护自身权益的自助行为,既无明显的人身危险性,社会危害性也有限,遗憾的是这并未在司法裁决中得到体现。这种缺失了对犯罪产生的社会条件、犯罪动机、犯罪目的考量的裁决,使得刑法公正价值的实现大打折扣,也难以收到良好的社会效果。

2.宽容渎职行为司法对于国家机关工作人员的环境监管失职以及其他渎职行为,表现出极大的宽容,究其原因在于司法中环境保护意识不足。刑罚的目的在于对犯罪的一般预防与特殊预防。特殊预防是通过刑罚的适用剥夺行为人的再犯能力,防止其再次犯罪;一般预防是通过刑罚的适用警示潜在的犯罪者，防止其实施刑法禁止的行为。对渎职犯罪的轻缓处理所达到的警示效果非常有限,刑罚的预防犯罪目的能否实现令人质疑。

三、陕西省环境污染因素犯罪司法现状之改良

(一)妥当处置行政法与刑法的关系

1.充实行政立法污染环境犯罪现象的遏制需要多种法律手段互相配合,仅仅依赖刑法难以实现这一目的。刑法与其他调整手段相比,因具有严厉性而被视为最后的社会自卫手段,只有在行为的危害程度逾越了其他法律法规的容忍限度才会进入刑法的视野,对于环境污染行为，刑事司法则表现出对行政手段的强依赖性。“在很大程度上,是行政机关在决定环境刑法条文所规范的范围和力度。环境刑法中罪状的设置和司法中的犯罪认定,都要依赖于行政法律、法规。”[4]因而,首先应当有赖于充实行政立法,如加强农村环境法律保护制度,降低环境公益诉讼门槛，扩充环境保护司法救济路径等,这一方面能提高环境执法效能,减少环境污染因素引发的社会矛盾,减少刑事犯罪;另一方面为刑事司法提供法律依据,避免因行政立法缺失而导致刑事司法定罪困难。

2.衔接行政执法与刑事司法环境行政执法与环境刑事司法作为规制环境污染行为的两种基本手段,有不同的适用范围和作用机制,在法律制度上应将这两种违法行为的责任追究机制进行有机衔接,实行多层次、等级化的法益保护,才能恰当地发挥刑法在惩治和预防污染环境犯罪的最后手段的效能,从根本上防止环境风险转化为现实危险甚至导致实害结果发生。具体措施可以一方面充分发挥检察机关的法律监督职能，加强立案监督和行政监察,对故意不移送的行为,追究责任人员的行政、刑事法律责任;另一方面充分利用信息技术,在全省推动搭建不同地区、不同部门的数据平台,实现案件信息共享,以利于对案件的全面掌握和处理。总之,应当既高度重视行政管理效能的发挥,在发挥环境司法功能的前提下,实现两者之间的顺畅衔接、密切配合。

(二)变革刑事司法理念

对于环境污染因素的案件应当在刑罚裁量时奉行环境优先的司法理念,以罪责刑相适应原则指导刑事司法,并充分考虑到特殊预防与一般预防的刑罚目的之实现。在充分重视环境污染犯罪的社会危害性的同时,对于环境污染受害者给予充分的同情,将其作为量刑酌定情节给予足够的重视。江苏省高院的一份判决可以给我们深刻启发,该判决对因环境污染引发的涉嫌聚众扰乱社会秩序案件,在认定事实的基础上，首先确认被害单位的污染行为侵害了行为人的“健康权、生命权、财产权”,鉴于行为人聚众围堵行为系“针对违法生产造成污染的阻却行为,并没有对其他合法的工作、生产、营业和教学、科研秩序造成严重危害,不应当运用刑法对其定罪量刑”，最终改判行为人无罪*参见江苏省高级人民法院(2014)苏刑再提字第00003号再审判决书。。

法律具有工具性,其本质是达到特定目的的手段,而刑法“因其痛苦性和强制性”,容易被滥用而成为“达成政治目的或推行政令的法律强制手段,致使刑法偏离公平正义,而沦为政治工具或统治工具”[5](P24)。“当科处的刑罚背离一般道义要求时,社会公众对刑罚不是冷漠,就是对受刑者充满了同情之心,这样的刑罚注定是没有根基的。”[6](P48)“在刑法的脸中,包含着受害人父母、兄弟的悲伤和愤怒,也包含着对犯人的怜悯,更包含对犯人将来的祈望。在充分理解犯人的犯罪动机的同时,不得不对他的犯法行为动用刑罚,而这中间必须含有审判官的泪水。”[7](P138)

参考文献：

[1] 郄建荣.环保部向陕西省政府发布预警信息[EB/OL].[2015-08-13]http://www. legaldaily. com.cn/index/content/2015-08/13/content-6220397.htm?node=20908.

[2] 吕忠梅.《水污染防治法》修改之我见[J].法学,2007,(11).

[3] 陕西省环保厅.2014年陕西省环境状况公报[EB/OL].[2015-06-08]http://www.shaanxi. gov.cn/0/1/65/365/370/195527.htm.

[4] 张勇.整体环保观念下污染环境罪的理解与适用[J].新疆社会科学,2011,(6).

[5] 林山田.刑法通论[M].北京:北京大学出版社,2012.

[6] 陈兴良.刑事法评论：第12卷[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[7] 西原春夫.刑法的根基与哲学[M].顾肖荣，译.北京:法律出版社,2004.

[责任编辑霍丽]

Judicial Situation’s Analysis and Improvement on Environmental Pollution Crimes of Shaanxi Province

WEI Lin1,2

(1.LawSchool,NanjingUniversity,Nanjing210093,China；2.LawSchool,NorthwestUniversity,Xi′an710127,China)

Abstract:There are some problems about judicial activities on Environmental Pollution Crimes of Shaanxi Province. First, because of the number of criminal cases rarely, judicature is difficult to respond to the objective reality. Second, environmental pollution has become more offenses incentives. Third, the criminal subject is farmers and staff of state organs and lack of unit crime. Fourth, there is penalty mitigation and low rate of actual prisoners. The crux external is the constraints of administrative law, including the impact of administrative environmental legislation and administrative acts; the internal crux lies in the formation of the judicial philosophy of neglect for environmental factors. Thus, judicial situation should be improved in two paths: on one path, properly handle the relationship between administrative law and criminal law; on the other path, we should strengthen the environmental priorities of judicial philosophy.

Key words:Shaanxi Province; environmental pollution; crime; judicature

收稿日期：2016-01-03

基金项目：陕西省社会科学基金(10G010)

作者简介：尉琳,女,陕西西安人,南京大学博士生，西北大学副教授,从事刑事法学、诉讼法学研究。

中图分类号：D924.11

文献标识码：A

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-03-020