新形势下政府性债务管理策略研究

汪长兵

摘 要：从目前的政府性债务现状来看，大部分偿债资金来源主要是靠土地出让收入。近几年因国家对房地产市场进行了合理调控，导致地方财政土地出让金收入减小。怎样正确处理结构性改革与防风险间的关系，加强地方防风险能力，避免发生系统性、区域性风险成为现如今要解决的问题。本文通过对新形势下市县政府性债务现状进行全面、系统和深入的分析，进而提出有效的政府性债务防控策略。

关键词：地方政府性债务；债务管理；防控策略

一、地方政府性债务现状及分析

我国经济的快速发展带动了各地区建设的不断增加，各地方政府为了促进当地的经济发展，运用各种各样的途径来进行融资活动，筹备资金。我国地方举债大多用于基础设施建设；多年来，举借政府性债务，在推进基础设施建、加快经济社会发展、改善民生工程等方面功不可没。随着地方政府性债务的膨胀，债务风险也在增加。政府性债务好似一把双刃剑，适度举债对经济社会发展起到积极作用，彻底消除政府债务是不可能的，也是不现实的。相关的现代经济理论调查研究表明，经济发展后所增加的收益如若能满足债务需求，利用政府债务来促进经济的发展是具有可行的。但如果过度负债，没有控制债务风险的有力措施，就会对当地的经济发展造成重大影响，甚至影响整个经济社会的稳定。

首先，我国城镇化近几年的快速进步，各地方也为了加快城镇化进程不断地进行城镇建设。为此，各地政府增加融资的数量，导致政府的债务不断增加。从目前的政府性债务现状来看，大部分偿债来源主要是靠土地出让金收入。如果财政土地出让金收入减小，没有足够的能力去偿还旧债时，就会出现旧债务还未还清，又增加了新债务的累积，形成了一个恶性的循环；政府的债务也随之越来越多。

其次，目前地方政府性债务产生问题较多的是地方融资平台和土地储备融资机构。各地方政府一般只负责管理一部分的政府性债务，其他大部分的政府担保债务、或有债务由土地储备融资机构、地方融资平台等单位管理。这样地方政府虽成为了债务的主体，但又无法全面掌握整体债务的运行情况。地方政府融资所用途径过多且复杂，如果无法进行对债务数量及效果整体进行合理控制，将导致极大的债务风险。此前相关的一系列政策出台，约束了地方融资平台和土地储备融资机构举借政府债务行为；让地方融资平台和土地储备融资机构等将债务重新划分，可能导致地方政府担保债务转化为偿还责任债务或救助责任债务。政策促使隐形债务转化为显性债务，增大了债务管理的质量，虽有助于整体上控制债务风险，但也导致了财政压力的增加。

最后，如果市县基层还债压力过大，存在财政金融风险，就有可能会引起系统性的风险，甚至会危及上级财政。目前的财政金融风险处于一个交织紧密的现状，存在着不可持续的土地财政，与土地银行保持着恶性的互动，很容易就会形成金融风险。如若地方政府承担不起政府债务时，为了防止发生区域性金融风险，上级政府很有可能就会直接承担责任与债务。

二、新形势下政府性债务管理策略

（一）建立地方政府性债务管理与财政风险监管体系

1、做好对于政府债务风险的事前监管与事后监控，将债务管理规范化和透明化。根据当地的实际经济发展状况和政府负债情况等进行合理科学的融资行为，进而提高地方政府的可持续发展能力。对于重大融资投资项目举行民众听证大会，进而提高债务管理的透明度。通过加强政府债务预算的透明度来提高地方政府和单位有针对性和计划性的举债意识，同时推进公众参与到债务预算的项目中。

2、建立完善的地方政府性债务动态管理软件系统，逐渐将相关的政府性债务内容纳入到债务软件管理系统中。利用计算机大数据技术对于地方政府的债务运行情况等进行实时的录入、效验、跟踪、汇总、统计、分析、评价及管理，形成地方政府债务动态管理系统与财政风险监管体系相结合的监管制度。

3、建立地方政府性债务风险预警体系。利用债务动态管理软件数据，以债务率指标为主、其他相关指标为辅，建立地方政府性债务风险预警体系，按绿、黄、橙、红四种颜色及时做出风险预警提示，将债务风险预警管理与地方政府绩效评价相结合。

（二）加强顶层设计，尽快建立地方政府债务管理制度框架

加强地方政府性债务管理的重要措施是通过制度规范地方政府和各部门或单位的债务行为。进行有序的举债及融资，做到有章可循，有堵有疏，避免发生没有秩序的债务及融资行为。但由于目前的政府性债务管理制度处于一个滞后的建设状态，相关部门应及时编制和出台相关债务管理的制度或规定。

1、建立健全项目公示制度、专家咨询制度等规范合理的地方政府性债务管理制度，通过科学民主的投融资决策机制预防债务风险的发生，有效防止随意盲目的决策上马，形成一个系统性的政府融资制度体系。

2、将地方政府性债务纳入预算管理，通过各种措施提高地方债务预算的重要性，通过设立单独的条款来明确地方债务预算的总体要求。各部门根据政府的宏观经济目标和公众的需求、当地的实际经济发展状况、政府负债情况等来综合制定政府债务资金的预算计划，约束地方政府债务的收支预算，提高防范财政风险的能力。

3、完善政府债务举措审批制度。通过成立地方政府专门的债务管理机构，统一负责对地方政府债进行日常监督、审批、归口管理，避免政府部门多头举债、分散融资的情况。债务管理机构应规范举措地方政府债务的审批流程，严格审核地方政府担保行为；根据各地方政府财力情况，逐级制定各地方政府债务规模的最高限额、年度融资计划。结合债务限额与债务风险预警情况，强化政府债务审批，强化债务资金使用监管。优先审批低资金成本融资、重点项目融资、到期债务融资、较长年限融资、年度计划内融资、债务风险预警低的单位或部门融资，从严控制超限额的举债行为。逐步建立起对于地方政府性债务规模的整体管理与控制，进行有效的防范举措风险，形成审批债务的整体管理制度，为地方政府举债融资提供一个合法有序的政策环境。

4、健全偿债准备金制度和应急风险处理机制。为提高政府债务偿还能力，防范政府性债务风险，确保按时足额偿还市县政府债务，应健全政府偿债准备金或预算周转金制度。偿债准备金主要用于垫付或偿还政府性债务本金及利息，实行统一管理、规范使用，纳入财政三年滚动预算编制并分年度纳入预算安排。为防止形成新的存量资金，各地方政府应控制债准备金或预算周转金的规模。建立健全债务风险应急处置机制，妥善处理政府存量债务；建立短期、中期、长期化解债务计划，多渠道筹集偿债资金，防范存量债务逾期风险。

5、建立债务管理考核制度。强化领导干部任期内举债情况的考核、审计；建立责任追究与惩罚机制，强化各地方政府及单位的债务主体责任。对市县地方政府出现区域性、系统性债务风险的，一票否决。

（三）扩大融资渠道，创新地方政府融资模式

通过省级政府发行地方政府新增债券来解决各级地方政府限额内正常新增举借政府债务，通过省级政府发行地方政府置换债券来置换各级地方政府存量债务，进一步降低地方政府债务资金成本，使债务管理规范化和透明化。积极推动政府和社会资本合作（PPP）、产业投资基金、政府购买服务等多种新融资模式。鼓励社会资本参与有一定收益的公益性事业投资和运营；为社会资本提供更多投资机会，有助于转变政府职能，提高公共服务效率，解决地方政府资金难题。

（作者单位：重庆市渝北区农业园区实验小学校）

参考文献：

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