顺德区工业用地集约利用存在问题及对策

师建华，杨志学，王东山

（顺德职业技术学院经济管理学院，广东佛山528333）



顺德区工业用地集约利用存在问题及对策

师建华，杨志学，王东山

（顺德职业技术学院经济管理学院，广东佛山528333）

摘要：以顺德区工业企业土地利用实际情况为出发点，对近年来顺德工业用地现状和统计数据进行分析，探讨顺德工业用地存在的问题，并提出基于产业优化调整的土地集约利用对策建议。

关键词：顺德；工业用地；对策

土地是经济活动的基石和最为根本的资源，任何工业发展必须落实到具体的空间上，不可能脱离土地的承载而发展。因此，区域工业经济的发展与土地集约利用有着密切的关系［1］。顺德作为广东经济的代表，历经30多年的发展，实现了由传统农业县向新兴工业城市的巨变。但率先发展起来的顺德也率先遇到土地资源日益紧缺的难题。据统计，2013年顺德土地开发强度已达到49.5%，远超出30%的国际警戒线。加之现阶段顺德工业生产进入产业转型升级的关键期。破解土地资源紧缺对经济发展的制约已刻不容缓。

1　顺德区土地资源利用现状

1.1土地总量概况

根据2013年顺德土地状况统计资料，顺德区土地总面积806.567 km2，且土地利用程度较高，已利用土地占全区总土地面积的88.94%。其中，农用地面积317.064 km2，占土地总面积39.31%（含耕地面积12.239 km2，占总土地面积1.52%）；建设用地面积400.255 km2，占土地总面积49.62%。未利用地面积89.248 km2，占土地总面积的11.07%［2］。

1.2工业用地规模

根据2013年调查数据，顺德区工业用地约136 km2（见图1）［3］，约占全区总建设用地的35%；按第六次人口普查全区常住人口246万人计算，人均工业用地面积55 m2。同其它城市相比，顺德工业用地指标远超过国内工业城市和大阪、波兰等工业占比较高的国外大中城市，用地规模的继续扩张将影响城市环境的建设，用地效率的提升与现有用地的整合是顺德经济持续发展的关键，具体见表1［4］。为了保证城市建设品质的提升和城市发展的转型，顺德工业用地规模应采取相关措施进行合理控制和优化提升。在2013年工业用地中，已投产工业用地面积为115 km2，占比约85%；未投产工业用地面积为21 km2，占比约15%。

图1　顺德区工业用地分布图

表1　2013年部分地区工业用地规模对比表［4］

从各镇街情况来看，现状工业用地规模较大的镇街为北滘、乐从、容桂、勒流、大良，其用地面积均超过15 km2。此外，大良、乐从存在较多的未投产工业用地，用地闲置情况较为严重，见表2［2］。

表2　各镇街现状工业用地面积统计

1.3建设强度

由顺德区2013年土地利用现状表可看出，已投产工业用地建筑基底面积共计72.22 km2，建筑密度63%；建筑面积共计91.29 km2，平均容积率0.8。全区工业厂房平均层数约1.27层，整体开发强度较低。各镇街工业用地开发情况如表3［2］所示。

表3　各镇街工业用地开发情况

1.4用地权属

顺德的产业发展路径造成了顺德集体工业用地占比较高的特点。集体工业用地存在牵涉利益面广、权属复杂、用地文件契约不全、等诸多问题。根据调查，全区国有工业用地约46 km2，占比40%，集体工业用地约69 km2，占比60%，其中集体流转用地约19 km2，集体出租用地约50 km2。

从空间分布来看，国有工业用地主要分布于东部片区以及镇级以上工业区，集体出租用地散布于北部片区及其他村级工业区/点，集体流转用地主要集中在西南片区。从各镇街来看，伦教、大良、陈村、容桂国有用地占比较高，均超过50%，其中伦教和大良占比超过70%；乐从、龙江集体用地占比较高，均超过80%。

1.5地均工业总产值

2013年顺德完成全部工业总产值5912.8亿元，按已投产工业用地115平方公里计算，地均工业总产值约51.42亿元/km2，虽略高于周边的佛山、番禺，但与深圳、广州等国内发达地区相比，仍有一定的差距，具有较大的升级潜力（见表4）。

表4　2013年我国部分城市工业用地效率对比表［5］

通过对产值分级别进一步统计分析可知，顺德工业区产能分化严重，产值大于50亿元的工业用地面积约28 km2（占比24%），产值约3 811亿元（占比73%），产值小于20亿元的工业用地面积为61 km2（占比53%），产值约622亿元（占比12%），即顺德24%的工业用地创造了73%的产值，产能两极化情况严重，大部分用地没有得到有效利用。此外，从表5还可发现，工业总产值越大的工业区，其地均工业总产值也越高（即用地效率越高）。

表5　顺德工业总产值分等级统计表［4］

从用地效率来看（见表6），镇级以上工业区效率较高，零散的村级工业区用地效率较低，存在两级分化严重等问题。根据调查，工业用地地均总产值大于45亿元/km2（全区平均水平）的工业区/点共计26 km2（占比约23%），其工业总产值达到3 866亿元（占比74%），地均工业总产值高达149亿元/km2；相应地，工业用地地均总产值小于45亿元/km2的工业区/点共计约89 km2（占比约77%），其工业总产值仅1 342亿元（占比26%），地均工业总产值仅15亿元/km2，远低于全区平均水平。

表6　工业用地地均产值分级别统计［4］

镇级以上工业区用地面积为38 km2，产值2 713亿元，地均总产值约71亿元/km2；村级工业区用地面积77 km2，产值2 495亿元，地均总产值仅32亿元/km2，不到镇级工业区的一半。大量的村级工业区用地效率低下，严重制约了全区工业提升的进程，低效工业用地整合再开发潜力巨大。

2　顺德工业用地集约利用存在的问题

1）建设用地规模大，土地后备资源缺乏。

目前，顺德建设用地指标不足，建设用地规模过大，严重制约顺德经济的可持续发展。土地资源总量有限，后备不足，开发利用相对粗放，全区土地资源日益稀缺。2012年年底土地利用数据结果显示，在顺德806.55 km2的土地上，建设用地总量已达400.255 km2，占土地面积的49.62%。而根据顺德2006—2020年土地利用总体规划编修方案，顺德的建设用地指标仅为352.01 km2，这意味着顺德已提前耗尽了建设用地指标，未来10年用地矛盾将越来越尖锐［4］。

2）用地分布不平衡，效率“东高西低”、“两极分化”。

从产值分布来看（见表7），区工业总产值呈现“东高西低”的现象。勒流及105国道沿线镇街工业用地集中程度相对较高。总产值大于100亿元的工业区主要分布在东部105国道沿线，总产值小于20亿元的工业区或点则散布于中部或西部地区。从镇街分布看，北滘镇地均工业产值最高，达每亩634万元，而以商贸业著称的乐从镇地均产值最低，每亩只有26万元，前者约为后者的24倍。

表7　顺德各镇街的镇、村级工业用地总产值一览表［5］

顺德利用23%的工业用地创造了74%的产值，“两极分化”严重。相对于村级工业区，镇级以上工业区效率较高。镇级以上工业区用地面积为38 km2，产值2 713亿元，地均总产值约71亿元/km2；村级工业区用地面积77 km2，产值2 495亿元，地均总产值仅32亿元/km2，不到镇级工业区的一半。

3）资源紧张，高新企业带动作用不强。

尽管从总体来看，顺德工业产值不断增加，但政府对工业用地的供地计划则在不断萎缩。供地总量在个别年头有所增加，从2010年的4.82 km2一直降到2013年的2.1 km2。昆山在2010年和2011年的用地供应量都比顺德少，但从2012年开始，昆山工业用地供应量达到4.8 km2，而顺德仅为1.6 km2；2013年，昆山工业用地供应量维持在4 km2的水平，远远超顺德［6］。

科技进步与创新是经济增长的主要动力。若土地不能与技术创新、人才、有技能的劳动力相协调，土地投入还有可能带来经济的负增长。高新科技企业往往有着占地少，产值高、附加值高、发展前景好等特点，对本地的转型升级起着关键作用。从表8数据可看出，顺德高新科技企业数量和产值的绝对值上落后于深圳、广州甚至江苏的昆山，说明顺德的高新技术产业带动和引领作用不强，新兴产业孕育缓慢，“领头羊”作用没能凸显。

表8　顺德与国内部分地区2013年高新技术产品产值对比一览表［5］

4）需求矛盾突出，地价阻碍企业发展。

高地价对企业特别是中小企业的发展施加了巨大的压力。顺德工业用地年年刷新高。企业在大笔资金投入基建后，流动资金缺乏，影响其在设备、技术、研发、人才等方面的投入。尤其是成长性好的中小企业，土地资金占用额大，还没等到园区开工建设便因资金链出现问题紧急转让土地。在这种情况下，一些村的村留地租赁也水涨船高，经过“二房东”和“三房东”的转租与抬价，有些村工业用地租赁价格为1.5～3万元/亩/月，租赁期为10～30年，而且自建厂房。以顺德大多数行业而言，普遍利润率不高于30%，即使是满负荷生产，在支付了如此高额的房租后，中小企业的利润所剩寥寥，对生产发展和产品研发的投入就显得力不从心了。

5）土地规划与管理制度衔接不够顺畅。

顺德区政府从“统筹整合、节约集约、低碳循环、综合整治”四方面构建城乡土地生态新模式，制订了顺德产业发展规划和土地利用总体规划，以及城市建设规划。这三个“规划”构成了顺德经济、生态、城市发展的统一整体。为了更好地协调规划之间衔接不畅的问题，顺德区政府制定了《顺德总体规划2009-2020》，给顺德土地产业发展指明了方向，提出了原则要求。可是在实际工作和执行过程中，由于部门之间的沟通与协调问题，导致了各个规划执行部门都在按自己的需要来行事，忽视了不同规划之间的相互关联和统一性。

3　基于产业结构优化的土地集约利用措施

1）激发土地活力，拓展发展空间。

顺德人多地少，土地资源紧缺，因而应采取积极措施提高土地资源的利用率。重点清理存量土地，对闲置土地管理进行详细的规定，以遏制土地闲置状况的发生。

鼓励企业挖潜，提高存量用地效率。充分利用各种手段激励企业利用存量用地进行项目建设，或采取厂房加层等方法提高建筑容积率。鼓励企业通过兼、收、合等多种方式盘活存量土地或厂房。加大力度处置闲置土地，整合利用废弃地。对难以大片利用的零散土地，要科学规划，通过采取一些激励性政策，引导周边业主追加投资、协同开发。明确在城镇发展区内可以兼容的产业。建议明确可以与集中居住区、商服区混合布局的工业名录（包括科技研发、工业设计、孵化器、科技信息服务、动漫制作、工业服务外包等），以有效指导工业用地的改造。

2）设定集约工业园区，增加零散村级工业区/点的生存压力。

为更好地促进产业空间集聚发展，原则上每个镇街设定1～2个集约工业区，新增工业用地统一向集约工业区集中，各村/居可带建设用地指标入园，按其所占比例享受相应份额的租金分红（需要制定实施办法）。集约工业区需针对新增工业和转移工业分别设定不同的入园门槛，以确保增量工业用地的集约、高效利用和促进存量工业用地搬迁、转移的实施。同时，依照相关法律和规划，从工商、环保等方面对位于其内的企业进行高标准的严格要求，在法律许可的范围内，增加其运营的各项成本，逐步迫使其进行搬迁、淘汰或改造。落实《顺德区国有建设用地使用权租赁和弹性出让暂行办法》，设定工业用地出让与出租的临界条件，如投资额、投资强度、产业类型等，以科学指导工业用地的开发使用。有计划地把那些投资强度低、粗放利用土地、高能耗、有污染的纯加工企业转移出去，腾出空间，用于引进高产出、高附加值型企业，发展更高层次的产业。

3）明确各街镇发展区内可以兼容的产业。

区政府的发展规划要进一步明确可以与集中居住区、商服区混合布局的工业名录（包括科技研发、工业设计、孵化器、科技信息服务、动漫制作、工业服务外包等），以有效指导工业用地的改造。一方面，加强产业结构调整。着力提高产业发展的技术水平，大规模加快企业技术改造步伐，通过技术改造实现内涵式提升；要将结构调整与节能减排、淘汰落后产能、促进产业转移等有机结合起来，同提高企业的技术标准和工艺水平结合起来，促进产业升级。通过“2”改“2”①2指生产加工业，即工业，如制造业、建筑业等；，充分发挥产业孵化器作用，提升产出率；通过“2”改“2.5”②2.5指生产性服务行业，即保持工业生产过程的连续性、促进工业技术进步、产业升级和提高生产效率、提供保障服务的服务行业；，引入电商、工业设计、生产性服务业，用地少，产出高，打造创新型城市经济。目前形势下，限制“2”改“3”③3指不生产物质产品的行业，即服务业。这里特指生活性服务行业。，避免工业工地流失。另一方面，加快工业用地的升级改造。在提升工业结构的同时，促进落后企业土地流转，拓展环境容量空间，提高经济发展的集约度，这是问题的关键所在。

4）探索无合法手续的村级工业用地合法确权办法。

顺德存在较多的无合法手续的村级工业用地，在现有的政策下很难盘活利用，建议研究探索对其合法确权的具体操作办法，包括不同类型无合法手续村级工业用地的划分标准、合法确权比例、办理流程、需提供的资料、相关责任等，并鼓励其往集约工业区搬迁。

5）探讨农村集体用地空间与收益分离的操作办法。

要实现工业用地的空间集中，就必须突破各村行政壁垒，使得用地空间与用地收益脱离，在镇街及更高层面上实现工业用地的空间集聚，实现由“村域经济为主导”向“镇域经济为主导”的增长模式的转变。

具体来说，农村集体工业用地指标应在镇街范围内平衡，实现跨村域的全镇街集体经济用地集中开发，但仍保持“集体收租、企业赚利、政府收税”的三层利益分配格局，可以考虑各集体经济组织以土地面积所占比例进行租金分红。该种经济模式既调动了村集体参与工业化的积极性，保证了基层单位的经济活力，又将规划控制权提升到镇一级，增强了政府的宏观调控能力。由镇一级的集中最终实现在区一级的集中。

6）创新村级工业区管理体系。

针对村级工业用地转租情况严重导致工业用地价格偏高，建议取消其组织上独立存在的资格，将其划归相近的集约工业区统一管理，作为隶属于该集约工业区的子工业区。这样一来，对于保留发展和升级改造的村级工业区来说，能够对其进行更为科学的统一管理；而对于控制发展的村级工业区来说，该种处理方式虽然暂时没有达到空间集中的目的，但取得了组织上的集中，对未来空间上的集中具有重大意义。

另外，尽可能集中整合各村级工业园区用地，在镇街及更高层面上实现工业用地的空间集聚，实现由“村域经济为主导”向“镇域经济为主导”的增长模式的转变。实现以镇街为单位的用地集中开发，要平衡好各方面利益，保证村级单位的经济活力，增强区级政府对土地的宏观调控能力。

4　结束语

本研究的实践意义在于发现顺德区经济高速发展下土地集约利用存在的问题，希望未来能深入探讨区域产业结构调整与土地集约利用的互动影响机理。总结顺德经验，探索深度挖掘土地资源潜力、节约集约用地，通过推进“三旧”改造，促使土地政策改革推动产业结构优化升级。

参考文献：

［1］顾颖敏，周浩，黄朝禧.武汉市低碳经济发展和土地集约利用的耦合关系研究［J］.国土资源科技管理，2013（2）：35-39.

［2］顺德区国土城建和水利局.顺德区2013年土地利用现状表［EB/OL］.（2014-08-27）［2015-10-9］.http：//js. shunde.gov.cn/data/main.php?id=2467-7190411.

［3］顺德区发展规划和统计局.2013年顺德统计年鉴［EB/ OL］.（2013-06-18）［2015-10-9］.http：//sg.shunde.gov.cn/ page.php?Sid=10&Tid=2&Fid=1.

［责任编辑：钟艳华］

［4］黄慧明，吴军.顺德区村级工业园区整合优化及村镇工业发展策略［R］.顺德：顺德区发展规划与统计局，2014：11-12.

［5］齐振彪，杨志学.盘活土地资源存量与提升顺德实体经济发展水平研究［R］.顺德：顺德区发展规划与统计局，2014：6-9.

［6］昆山统计信息网.经济运行平稳，转型升级加快：2011年昆山经济运行分析［EB/OL］.（2012-02-15）［2015-10-9］.http：//www.kstj.gov.cn/page.aspx?SysID= 2012215133005432888209.

珠三角研究

［责任编辑：钟艳华］

The Problems and Countermeasures of Intensive Use of Industrial Land in Shunde

SHI Jianhua，YANG Zhixue，WANG Dongshan
（School of Business Administration，Shunde Polytechnic，Foshan Guangdong 528333，China）

Abstract:According to current situation of industrial land utilization in Shunde，this paper analyzes the statistic data in recent years of Shunde industrial land，probes into the problems of Shunde industrial land use，and makes suggestions for the intensive utilization of land based on the strategy of industrial optimization and adjustment.

Key words:Shunde；industrial land；countermeasures

中图分类号：F293.2

文献标志码：A

文章编号：1672-6138（2016）02-0080-06

DOI：10.3969/j.issn.1672-6138.2016.02.017

收稿日期：2015-11-06

基金项目：佛山市哲学社会科学规划项目（2014-JG29）。

作者简介：师建华（1975—），男，陕西眉县人，讲师，硕士，研究方向：产业经济、物流与供应链。