税收收入视角下资源枯竭城市经济转型分析

王晓云+李文英+苏文杰

摘 要：石嘴山市是国家“一五”期间布局建设的十大煤炭工业基地之一和“三线”建设的重要布局点，是典型的因煤而立、依煤而兴的资源型城市，累计为国家贡献了2000多亿元工业产值，输送原煤4.8亿多吨，上缴税金200多亿元，为全国和宁夏回族自治区的发展做出了积极贡献。但是，在长期计划经济体制下，由于资源开采缺乏有效的补偿机制和发展接续产业的有力措施，截至“十五”末煤炭资源已基本枯竭，2008年，石嘴山市被列为全国首批资源枯竭城市之一，由此拉开了资源型城市转型的大幕。为客观评价石嘴山市经济转型效果，本文选取2008-2015年石嘴山市税收收入数据，通过产业税收结构变化，透视转型8年来石嘴山市经济结构调整情况，提出完善政府财税政策，优化产业结构、扩大税源，夯实财基的政策建议。

关键词：税收收入；资源枯竭

一、资源枯竭城市经济转型与税收收入关系分析

（一）石嘴山市经济转型对税收收入规模的影响。1、对税收收入总量的影响。自2008年被确定为国家资源枯竭型转型城市以来，石嘴山市从实际出发，以产业发展、环境保护、改善民生等为突破口，加快推进经济、社会和城市发展全面转型，GDP从2008年的257.74亿元上升至2015年的482.40亿元。与此同时，税收也从2008年的12.72亿元上升至2013年的23.65亿元。但由于国内外需求疲弱及国家限制高耗能行业政策的逐步落实，2014、2015年税收总量下滑至21.06亿元、18.58亿元。2、对税收收入增速的影响。受金融危机影响，石嘴山市GDP和税收收入增速分别由2008年得47.67%、44.27%下滑到5.06%和6.53%；2009年中国采取的一系列应对金融危机的措施起到了作用，石嘴山市GDP、税收增速分别上涨到10.27%和29.24%。这也反映了资源型城市受外部环境影响较大的特点。自2011年开始，GDP、税收收入增速双双下滑，且GDP增速一直高于税收收入增速。自2014年起，由于市场萎缩、价格低和成本高等因素，企业库存积压严重，产品销售困难，导致企业有产值无税收，GDP呈现正增长而税收增速依旧下滑且为负数。

（二）石嘴山市经济转型对税收收入结构的影响。1、三次产业税收结构方面。一直以来，石嘴山市第一产业税收占比一直很低，几乎可以忽略不计。2005至2009年，第二产业税收比重均在 60%以上，税收收入主要依赖第二产业，税源单一，税基不稳。经济转型改革开始后，石嘴山市第二产业税收占比持续下降，从2008年的72.41%下降到2013年的47.80%，减少了24.61个百分点。第三产业税收占比明显上升，产业结构调整取得一定成效。但是由于新兴产业和新的支柱产业培育和壮大需要一段时间，第三产业由传统服务业向现代服务业转型升级也会影响其税收贡献，导致2008年以来三次产业税收比重跌宕起伏，2014年和2015年，二次产业税收比重又有上升的趋势，但是第二产业税收比重普遍低于转型前。2、第二产业内行业结构方面。石嘴山市煤炭开采和洗选业税收对对第二产业的税收贡献一直较高，尤其是煤炭价格自2007年起一路飙升后，带动煤炭开采和洗选业税收占第二产业比重连续三年大幅上升，2010年以后出现拐点，至2015年底下降至24.54%，较最高点时减少17.6个百分点。建筑业税收贡献持续走高，从2008年底的27.53%上升至2015年底的36.03%，增长了8.5个百分点。3、第三产业内行业结构方面。2008年至2015年石嘴山市第三产业内主要行业税收比重变化为：传统服务业中的批发和零售业税收贡献占比日趋减少，由占第三产业比重12.21%减少为7.67%；现代服务业中的金融业占第三产业比重由22.55%上升为34.35；房地产业发展最为迅速，占比从2008年的20.49%提高到了2012年的37.67%，2012年之后下滑至3.49%。从第三产业内部行业结构调整情况看，传统服务业向现代服务业转型升级效果不错，传统服务业税收占比呈下降趋势，现代服务业税收贡献不断提高，税收占比增加明显。

二、存在的问题及困难

（一）传统产业改造升级和接续替代产业培育难度大。虽然从前面的分析来看，我市的产业结构在不断完善，但是像石嘴山这种典型的靠煤而生的单一资源型城市，产业结构的集中化特征比较鲜明，这样的产业结构在强化工业经济对税收增长的功效的同时，其他产业的发展空间受到严重的挤压，要改变这种结构不是一朝一夕就能完成的。目前，石嘴山市依然面临传统企业改造升级和接续替代产业培育难度大的双重压力。一方面，工业产出中80%仍为能源、化工、有色等原材料和初级加工产品，产业链条短，产品附加值低，改造升级和节能减排压力大，整体竞争力不强；另一方面，接续替代产业培育难度大，如前些年政府竭力打造的以光伏产业为主导的新能源产业，目前产能严重过剩。而餐饮、旅游、房地产等第三产业也由于工业不景气及人口的不断流失等因素而发展缓慢，新的税收增长点尚未形成，资源型工业结构没有根本改变。

（二）地方政府财力相对薄弱。石嘴山市地方公共预算收支[]差额持续扩大，从2008年的31.89亿元增加到2015年的85.43亿元，地方财力长期严重依赖转移性收入。以2015年为例，全市公共预算收入26.75亿元，公共预算支出85.43亿元，预算收入仅占支出的32%，年财力缺口达31.31%，财政收支矛盾突出。八年间，石嘴山市共获得国家各类资源枯竭城市转型资金10.73亿元，对经济社会可持续发展起到了关键作用。但是，在当前税收收入持续负增长和财政支出刚性需求不断增长的情况下，财力薄弱仍是石嘴山市资源枯竭城市转型面临的最大的困难。

（三）节能减排和治理环境的压力较大。石嘴山市境内大多数煤炭资源开发已过中年期，高投入、高消耗、高污染、低效益的发展模式尚未根本转变，近年来，石嘴山市生产能耗虽有所下降，但是2015年末，石嘴山市单位GDP能耗为2.97吨标准煤/万元，仍高于《节能减排“十二五”规划》提出的全国单位万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤的目标，节能减排和治理环境的压力较大。

（四）金融市场发育不充分。石嘴山市属于西部欠发达地区，经济落后，长期以来金融体系以银行业为主，保险和证券业发展滞后，金融市场主体发展相对迟缓，形成了以银行业金融机构为主的金融组织体系和以银行信贷为主的融资体系，企业和个人融资过分依赖于银行业金融机构。同时，金融组织结构、融资结构单一导致产业融资渠道不畅，难以满足产业升级和结构调整带来的金融需求，阻碍产业结构转型升级。

（五）财税激励政策不足。目前我国财税政策在一定程度上体现了节约能源、促进环保的思想。但是面对严峻的转型形势，财税政策作为宏观调控的有效手段，作用尚未得到充分有效的发挥。比如目前增值税免征、即征即退的优惠政策只集中在很少的产品，还有许多资源再利用循环链以及相应的原材料和产品都没有纳入优惠范围。

三、相关建议

一是加大传统企业技术改造的力度，把传统产业中的先进产品比重提到新的水平，把附加值高的产品比重提到新的水平。同时，要结合石嘴山市的实际情况，选择好接续替代产业，防止重复建设、盲目投资。

二是在扩大自身财基的基础上，积极争取国家对资源枯竭城市的专项转移支付，缓解资源枯竭城市转型资金需求瓶颈。

三是严格按照国家节能减排的标准，奖励奖罚措施，督促企业实现节能降耗，不断改善生态环境。

四是鼓励、扶持开发推动资源型城市转型的金融产品和金融服务，保险公司可以作为第三方机构积极参与到资源型城市转型发展的投资领域，积累更多的转型资金。

五是在财税政策方面，应实施适度的财政援助政策，对资源枯竭型城市直接进行财政补贴、扩大增值税优惠政策的适用范围。