江西生猪产业政策支持水平测算与改革取向

郑瑞强　徐　瑾　罗千峰（江西农业大学，南昌330045）



江西生猪产业政策支持水平测算与改革取向

郑瑞强徐瑾罗千峰
（江西农业大学，南昌330045）

内容提要：新常态下面临转型升级压力的江西生猪产业亟需精准政策支持。系统梳理江西生猪产业政策支持体系，运用OECD指标测算生猪产业政策支持水平结果表明：江西生猪产业政策支持总量总体上升但波动明显，生产者支持占有较大比重，政策支持总量的上升主要源于预算支持的增加，政策总支持仍有较大的提升空间。鉴于江西生猪产业“稳产提质”的发展方向，未来的产业政策改革取向是：紧抓“互联网+”时代发展契机，强化一般服务支持政策创新；调整生猪产业生产者支持政策比重，鼓励产业服务的市场化改革；完善产业风险防范机制，强化政策执行的监测评估。

关键词：江西生猪产业政策支持结构特征改革取向

新常态下经济增速放缓，生猪产品消费上升空间狭窄，国际市场面临全面挤压，生产成本持续攀升，市场风险加大、资源环境约束趋紧，不仅严重影响了生猪生产者和消费者的利益，而且给中国整体经济的平稳运行、物价稳定产生不利影响［1］，产业发展越来越强调资源利用效率与发展质量，江西生猪产业面临着结构调整、产业升级的压力，生猪产业的可持续发展亟需强力政策支持，以更好的实现“保增长、保供给、保安全”的产业发展目标。每项产业发展扶持政策的出台都有其特定的背景与发展诉求，系统梳理江西生猪产业支持政策，明确政策指向，分析发展扶持政策结构特征与评价政策效果，可为江西生猪产业发展政策调整与优化提供选择空间。

一、江西生猪产业政策支持体系与发展效应

（一）江西生猪产业支持政策分类及理论基础

基于生猪价格市场化改革进展，江西生猪产业发展扶持政策演变可以分为三个阶段，第一阶段（1985年以前）主要以生猪派购政策保障猪肉供给为特征；销售价格在第二阶段（1985年-2006年）逐步放开，鼓励搞活市场流通；为平拟猪价波动，扶持生猪产业平稳发展，国家在第三阶段（2007年至今）出台了发展扶持与调控政策，梳理起来主要包括以下三类：一是价格支持政策，主要包括防止生猪价格过度下跌和猪肉价格过度上涨的省级猪肉储备制度（储备规模不低于6000吨）、猪肉价格上涨时为低收入群体和家庭经济困难学生及时发放的临时价格补贴；二是生产补贴政策，主要包括能繁母猪补贴（每头能繁母猪补贴100元）、生猪良种补贴（每头能繁母猪可获得补贴40元）、能繁母猪及育肥猪保险（中央财政对中西部地区补贴50%）、生猪标准化规模化养殖（依据年出栏规模，财政平均补助20-80万元不等）、生猪调出大县奖励（每个县的奖励资金不少于100万元）、动物防疫补贴（工作人员每人每年补助1200元）、生猪扑杀（每头800元）和无害化处理补助（每头80元）等；三是其他服务扶持，主要包括农业科技三项费、农业基本建设支出、农村救济、农民培训等政策。

针对日渐独立成熟的生猪产业发展进行不同政策支持，可以从不同的方面进行理论解读：一是幼稚产业保护理论。生猪产业作为畜牧业的重要组成，生猪产品的自然生产和经济再生产过程面临着自然风险与市场风险的双重影响，其发展受到国内设施装备制造业、饲料产业、肉品加工业等多个关联产业影响，具备“当前发展尚不成熟，遇到国外强有力竞争、但通过一段时期的保护（一般为30年）便能成长壮大并有广阔发展前景”［2］的“幼稚产业”特征，李维特等提出可通过保护关税制度、进口配额管理等方式进行保护［3］。二是生猪产业发展外部性效应解析。生猪产业发展可为民众提供安全、优质的猪肉，有助于促进就业、增加人民收入，传承区域特色养殖文化以及带动关联产业发展，具有多项正外部性，同时也会带来环境污染、水土流失等负面影响，政府作为有效率的公共产权组织，不能放任外部性效应带来的非帕累托配置后果，对于产业发展过程中外部性的有效调节与规制需要通过政策（尤其是采用政府补贴方式）制定与干预，优化资源配置［4］。三是工业反哺农业理念。由于农业主导地位的丧失以及农业基础地位的无法替代，国民经济三大产业结构的协调发展要求工业反哺农业，通过发放农业补贴、支持龙头企业发展等各种有效措施支持生猪产业在内的农业稳健发展［5］。

藉此，生猪产业发展扶持政策按照政策诉求可以分为三类：一是食品安全供给保障类政策，如省级储备肉制度、标准化规模养殖补贴、服务扶持、生猪调出大县奖励等；二是产业市场风险消减类政策，如能繁母猪补贴、生猪保险、病死猪无害化及污染处理等；三是产业竞争力提升类政策，如良种补贴、农机具补贴、技术培训、关联产业支持政策等。各类产业支持政策通过替代效应、收入效应及乘数效应等传导机制发挥作用［6］，影响着未来生猪产业发展方向与水平。

（二）政策支持下的江西生猪产业发展效应

鉴于国家产业政策扶持与市场调节的双重推动，江西积极实施生猪产业推进计划，努力提升产业化经营水平。

1.生猪产值与猪肉供应能力方面。2014年全省畜牧业产值896亿元，比2003年增加542亿元，占全省GDP的5%，且从2013年起已超过粮食产值［7］，成为江西农村经济发展的支柱产业之一；生猪出栏量3300万头，占全国生猪出栏量的4.4%；猪肉产量265万吨，占全省肉类产量的76%，占全国猪肉产量的4.6%；生猪年末存栏量1943万头，比上年增长6.8%。并且随着生猪产业竞争力的不断增强，自2010年后江西生猪产业在全国的位次一直位居前十，为农民增收、农业结构调整、农村劳动力就业、粮食转化及带动相关产业的发展做出了重大贡献。

2.规模生产与组织经营方面。2014年江西省年出栏500头以上的生猪规模养殖场达1.3万个，万头猪场近400个，规模比重达到65%，生猪产业形成了“一片两线”优势产区，20个重点县生猪出栏量约占全省60%。全省新增畜牧业合作社2530家，总数突破1万个。

3.产品加工与质量安全方面。2014年全省畜产品加工产值首次突破500亿元，增长11.1%。新增76个无公害、绿色畜产品，“三品一标”总数达到366个。同时强化规模养殖场规范化管理、饲料兽药生产安全监管，加大畜产品质量安全监管力度，全省养殖环节“瘦肉精”抽检合格率达100%，饲料产品抽检合格率逾94%，生鲜乳“三聚氰胺”抽检合格率达100%，产品质量和安全水平有了明显提高。

4.产业服务与制度保障方面。2014年全省饲料工业产值达320亿元，比较完整的饲料工业体系初步形成；疫病防治、标准化养殖小区建设、假冒伪劣生产资料查处，病死畜禽无害化处理、质量安全、实用技术培训等发展政策与工作机制逐步健全、落实，强调管理的法制化、科学化、规范化，服务能力明显提高。

5.市场供应与社会影响方面。作为生猪调出大省，生猪产业总体保持健康发展，供需平衡，90%的县有大量生猪调出，供沪、供港生猪继续稳居全国第一位和第二位。2014年全省畜牧龙头企业新增固定资产15亿元，实现销售收入1420亿元，同比增长11%，一批拥有较强实力的大中型重点龙头企业，正在实施跨区域、跨行业发展，竞争实力和辐射带动能力明显增强。

二、产业政策支持水平测算与结构特征分析

（一）政策支持水平测算方式

国内外存有多种方法用于测度政策支持水平，如BelaBalassa提出的依据农产品国内市场价格与世界市场价格比较而得出的名义保护率（NRP）、CordenW.M.基于国内价格计算的单位农产品产出增值与世界价格计算的产出增值差额测算的有效保护率（ERP）、世贸组织（WTO）根据农业多边谈判需要而建立的出口补贴和国内支持分类标准、经济合作与发展组织（OECD）构建的由生产者支持估计（PSE）、消费者支持估计（CSE）等组成的综合评价指标体系等［8］，按照政策指向，将产业支持政策分为生产者支持政策、消费者支持政策和一般服务支持政策三类，测算生产者支持估计（PSE）、消费者支持估计（CSE）和一般服务支持估计（GSSE）指标并测度政策支持总量估计（TSE），多数分析通过测算三类指标的绝对值与相对值，以有效反应政策支持水平、结构特征及市场干预测算。

依据OECD对农业支持政策的分类［9］，PSE是市场价格支持（MPS）与对生产者的预算支持之和。PSE反映的是农业生产者支持的绝对额，为了更好的分析不同农业政策的支持效应，OECD的综合评价指标体系选择生产者支持估计百分比（%PSE）这一相对指标以反映生猪产值中来自生产者支持的份额。生产者支持估计百分比（%PSE）是指生产者支持估计值（PSE）与产业总收入的百分比，计算公式为：

其中，PSE是市场价格支持（MPS）与对生产者的预算支持（BS）之和，MPS一般用猪肉产量与猪肉国内市场价格与国际市场价格价差等指标测算，BS用江西农林水事务支出与江西生猪产值在农业总产值中占比等指标测算，GFR表示生猪产业产值，Qc×Pd表示用生产者价格表示的产品价值，PP表示对生产者的财政预算支持，一般为产业生产者补贴减去市场价格支持，主要选择江西省生猪良种补贴、农业保险支持政策、生猪调出大县奖励、强制免疫疫苗补助、规模化养殖设施补贴等指标测算。

消费者支持估计（CSE）包括“针对进口消费的那部分，消费者对生产者的转移支付，对预算的或进口商的转移支付或者对两者的转移支付，并扣除了纳税人对消费者的转移支付（如食品补贴）、生产者（国内生产作物的消费者）对动物饲料的市场价格支持的贡献”［10］，也有研究以“区域消费者肉食价格补贴数额”指标取代。计算公式为：

其中，CSE用江西每年（每年执行价格补贴的月份数量不同）用于城乡低保人口的价格补贴支出（低保人口与补贴标准的乘积）等指标测算，TAC是指消费者产品消费总支出，TCF是指消费者预算转移。该指标用于测算政府的市场干预程度。

一般服务支持估计（GSSE）的计算公式为：

其中，GSSE可用江西每年一般服务支持支出（尤其是科学技术、环境保护等项目支出）与生猪产业在江西GDP中的占比等指标测算，该指标一般用于衡量财政对于整个农业部门的补贴支持程度，不针对具体的生产者与消费者，主要包括科研推广、农业基本建设支出、农村经济、农业综合开发、农民培训等项目。政策支持总量估计（TSE）是指纳税人和消费者转移到产业部门的支持总量，是政策支持总成本占区域国内生产总值的比重，越高，意味着国民收入中用于支持某种产业发展的资源份额越多。选择TSE（政策支持总量）主要是OECD在设置政策支持综合评价指标时存在“关注产业发展资源行政配置还是市场配置的问题分析导向”，%GSSE越高，表明政策支持对于产业生产者个体影响程度以及市场扭曲程度较弱。

（二）评价指标测算与结构特征分析

1.数据处理与政策分项解读

根据OECD政策文件，江西生猪产业支撑政策可以分项为：一是生产者支持领域，市场价格支持方面，加入WTO以来，关税影响日渐式微，目前影响生猪产业主要为冻猪肉储备政策，且收储量较小；基于投入品使用的支持方面，主要为能繁母猪、良种补贴，农业机械购置补贴（未按种植业、畜牧业分类）、动物防疫补贴、养殖业保险保费补贴、生猪标准化规模养殖补贴等；基于非现期收入总额的补贴，主要是农村扶贫开发中用于技术培训、生产发展和基础设施建设方面的资金支持；基于非商品的补助主要包括退耕还林、退耕换草补助。二是一般服务支持领域，主要选择农业科技三项费、农业基本建设支出、农村经济、农业综合开发、农民培训等指标。三是消费者支持领域，主要是消费者肉食价格补贴。

鉴于2007年政府实施收支分类改革、2006年国家取消了农业税征收以及当年生猪产业由于疫病出现大幅波动的现实，本研究选择2007年-2014为分析时段，分析数据源于历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《全国农产品成本收益资料汇编》、《中国农村统计年鉴》、《中国海关统计年鉴》、联合国粮农组织（FAO）统计数据库、OECD数据库以及相关网站数据整理汇总，由于多项财政补贴数据没有按照生猪产业、畜牧业、农业等清晰分类，为了更好的理清生猪产业的政策支持水平，对于整合性统计指标，除将明显不属于生猪产业范围的指标剔除外，难以分离的指标（比如财政支出中的“农林水事务支出”指标）一般按照生猪产业产值在畜牧业产值中占比、以及畜牧业产值在农业总产值的比重进行分摊计量。

2.指标测算与结果讨论

根据OECD政策评价方法和主要评价指标，参考国内宗义湘［11］、朱满德、程国强［12］等知名学者所作研究结论尤其是销售价格调整参数、一般服务支持指标等选定，得出江西省生猪产业政策支持水平测算结果，以更好的解读江西生猪产业政策的演变与具体特征。

基于生猪产业政策支持水平测算结果，可以看出生猪产业政策支持结构特征：

表1　2007年-2014年江西省生猪产值占区域经济比重情况表

一是生猪产业政策支持总量（TSE）总体上升但波动明显。自2007年畜牧业结构调整以来，江西生猪产业的政策支持总量（TSE）由67.8亿元升至208.3亿元，支持水平由2007年的1.17%升至2014年的1.33%，总体呈现上升趋势。其中在2008年、2011年出现较大波动，此后又趋于回落，主要原因是2007年、2011年的猪价由于前期疫病影响，供需失衡，猪价暴涨，政府为稳定物价，价格支持水平（MPS）较高，尤其是通过关税等价格保护措施作用明显；另外2008年、2011年生猪产值指标的378亿元、490.2亿元，均高于前后年份，一方面印证了生猪产业周期波动特征，另一方面也反映了政策支持对于生猪产业发展的促动效应。

二是生产者支持措施（PSE）占有较大比重。虽然一般服务支持措施（GSSE）、生产者支持（PSE）在2007年-2014年均有增长，比较而言，生产者支持措施（PSE）所占比重明显高于一般服务支持措施（GSSE），且呈上升趋势，2014年生产者支持措施（PSE）占比为97%，反映了江西生猪产业的平稳发展在很大程度上得益于生产者政策支持举措（PSE），也表明产业发展政策对于生产者经营决策具有重要影响。另从市场价格支持（MPS）与预算支持（BS）二者在生产者支持（PSE）中的所占比重分析可以发现，市场价格占比由2007年的69%降至2014年的51%，呈现下滑趋势，在一定程度上说明江西生猪价格受到的行政干预影响程度逐步下降；而GSSE%指标占比的逐步增长，也表明政策支持对于产业生产者个体影响程度以及市场扭曲程度趋弱，反映出江西生猪产业受力于国家市场经济体制改革大环境的影响，从2013年起开始逐步摆脱高强度的行政干预，走向市场主导下产业化经营发展之路。

表2　2007年-2014年江西省生猪产业政策支持水平测算结果　单位：亿元/%

图1　江西生猪产业政策支持水平估计趋势图

图2　江西生猪产业BS与MPS政策支持增长变化图

三是政策支持总量（TSE）的上升主要源于预算支持（BS）的增加。江西生猪产业的一般服务支持稳步提升，增幅较大但增量有限，预算支持（BS）主要体现为对于生产者的直接补贴，由此也可以看出，作为农业的重要组成部分，考虑到土地、资本、技术等发展要素约束现实以及生猪产业标准化规模养殖发展趋势，生猪产业发展的政策支持不同于OECD成员国“一般农业政策倾向于一般服务支持”的特点，对接规模养殖场（户）进行补贴，政策支持的针对性、指向性较强，更加有助于扶强扶优，但不利于产业环境、产业化经营水平以及关联产业发展，在一定程度上制约了产业整体竞争力的提升。

四是政策支持水平（TSE%）仍有提升空间。虽然2007年-2014年间的政策支持水平均为正值，但与OECD成员相比，支持水平仍然较低。江西生猪产业政策支持水平（TSE%）在2007年-2014年间平均为1.28%，即有生猪产值中的1.28%源于政策支持，远远低于OECD国家5%-8%的产业平均政策支持水平（TSE%）［13］，亦即江西生猪产业虽在政策支持的“正保护”状态，但其发展仍有较大的政策调整与支持空间。

三、江西生猪产业扶持政策改革取向

总体来看，江西生猪产业政策支持呈现出“支持水平不断提升，价格支持为政策支持关键，预算支持越来越具有针对性，一般服务支持平稳增长，生猪产业发展所受行政干预力度较强”的特征，预计未来十年，江西猪肉产量增长将进入“1时代”和“互联网+时代”，年均增长幅度将下降为1%-2%，“稳产提质”将成为产业发展主题，江西作为全国生猪优势产区之一，土地、劳动力、资本、技术、行业规制、价格等要素、环境约束江西生猪产业发展的同时也为江西由生猪大省向生猪强省转变提供了发展机遇，倒逼产业转型升级、规范治理，不断延长产业链，切实提高生猪产品加工转化率、资源综合利用率和市场占有率，打造“千亿产业集群”［14］，提高“江西生猪”品牌影响力和竞争力将是生猪产业发展主题。

（一）紧抓“互联网+时代”发展契机，强化一般服务支持政策创新

一般服务支持政策重在为产业发展铺就产业发展基础，营造良好的产业发展氛围，尤其是着力于人才培养、技术创新与推广、产业社会化服务等领域，助力于产业前期发展的同时又体现了产业后期发展的水平与层次。随着“互联网+时代”的来临，互联网成为创新驱动发展的先导力量，对于社会各个行业都产生了深远影响：脱胎但不脱离传统经济模式，对传统资源禀赋要求不高，跨越时空整合资源，加速促进生产要素在区域间合理流动，实现区域结构的“再平衡”，对于经济发展具有较强的“撬动效应”［15］。江西生猪产业同样面临着诸多机遇与挑战，需要政府在信息基础设施、交互信息平台整合与优化、从业人员发展理念与技能更新、生猪产业从业人员知识化、猪肉电商发展与监管、冷链物流与设备制造等关联产业发展、病死猪无害化处理与粪污治理方面给予政策支持。

（二）调整生猪产业生产者支持政策比重，鼓励产业服务的市场化改革

由于规模生产效率与精深加工水平不高，江西生猪产业具有“大而不强”的特点，加之饲料成本居高不下、猪周期的频繁波动影响，江西生猪产业市场竞争力尤其是国际市场竞争力较弱，价格支持仍是政府支持生猪产业发展的关键举措，以及健全有助于疏缓猪价波动的临时储备肉制度。同时，在预算支持方面应坚持“精准扶持”的原则，考虑江西生猪产业“稳产提质”的发展方向，应在当前“稳产”补贴措施的基础上，逐步增加“提质”补贴比重，如提高肉品加工业、饲料产业等关联产业的政策支持力度，推进生猪规模养殖场一体化发展，鼓励本地企业参与国际市场竞争等。再者，进一步健全生猪产业社会化服务体系，推行疫病防治、粪污处理、猪场管理托管等产业社会化服务市场化改革，政策引导社会力量参与产业社会化服务提供，提高产业服务质量，降低产业发展成本，提升产业竞争力与生猪产业的社会经济发展关联效应。

（三）完善产业风险防范机制，强化政策执行的监测评估

针对市场经济环境下生猪产业发展过程中日益突出的价格波动频繁、中小养猪场融资困难、食品安全监管压力较大等风险，建议尽快建立生猪期货市场，借鉴国外经验启动生猪价格保险制度，依托现代信息技术建立健全物联网技术支撑的猪肉质量安全追溯系统。同时，为保障各项政策落实到位，建议尽快开展生猪补贴政策监测评估工作，查处“骗补行为”，切实落实补贴政策并纠正违规操作，切实发挥生猪产业发展政策的产业引导与发展支持作用。

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【责任编辑郭艳娇】

中图分类号：F812.8

文献标识码：A

文章编号：1672- 9544（2016）03- 0097- 06

〔收稿日期〕2015-09-02

〔作者简介〕郑瑞强，经济管理学院副教授，博士，研究方向为畜牧经济与区域发展；徐瑾，人文与公共管理学院讲师，研究方向为区域发展政策；罗千峰，经济管理学院，硕士研究生，研究方向为畜牧经济与区域发展。

〔基金项目〕国家社会科学基金规划项目（14BJL077）；教育部人文社科规划项目（13YJCZH272）；江西农业大学科学研究基金项目（201412）。