西安提升人民生活品质调研报告

张永春

西安提升人民生活品质调研报告

张永春

在“品质西安”建设的六个方面当中，提高人民生活品质既是出发点又是落脚点，是我们工作的根本目的。课题组深入调研了杭州、苏州、宁波、南京政府服务品质的经验，提出了西安的10件惠民实事应该拓展为“十大惠民系列工程”、重点抓好就业创业这一民生之本、构建“橄榄型”社会结构等对策措施。

生活；品质；对策

一、西安人民生活品质的基本情况

（一）西安提高人民生活品质的成绩

西安始终坚持增进民生福祉不动摇，紧扣习近平总书记提出的民生工作重点要求，持续加大民生投入力度，扎实办好民生实事，让改革发展成果更多更公平更实在地惠及全市人民。

西安把民生福祉作为出发点和落脚点。“十二五”期间财政支出和新增财力的80%以上用于改善民生，财政民生支出累计达到2852.74亿元，比“十一五”有了长足发展，是其3.7倍。扎实办好每年“十项惠民实事”，大力推进“十项清零行动”，累计新增城镇就业62.95万人，完成农村劳动力转移就业443.69万人次，分别比“十一五”增加4.26万人和145.29万人次。收入是常住居民最关注的重点。城乡常住居民人均可支配收入分别达到33188元和14072元，是2010年的1.8倍和2.0倍。开工建设保障性安居工程57万套，完成农村危房改造3.6万户，解决了全市40.1万户中低收入家庭住房问题，受益群众达到130万人；36.6万贫困人口按现行标准实现脱贫，组织实施移民搬迁9.4万人。

教育是百年大计。西安“十二五”期间教育投入持续增长，累计达到522.6亿元，是“十一五”的3.1倍。新建、改扩建标准化幼儿园528所，建成义务教育标准化学校496所，浐灞一中和丝路学校2所民族学校建成投用，实施了36所开发区学校、幼儿园建设，营养改善计划惠及学生38.4万人。“健康中国”是必然趋势。西安完成了市中医医院、市胸科医院等6所医院的新建、迁建工作，新农合参合率和城镇基本医疗保险参保率分别达到99.2%和98.5%，城乡居民大病保险全面推开。社会保障是人民的安全网。西安建立城乡统一的居民基本养老保险制度，参保率达到99.9%。新增养老机构63家、农村幸福院412个、城市社区养老服务设施447处，全市养老服务床位达到3.7万张，先后5次提高城乡低保及农村五保供养标准，出台改善城区困难群众生活“22条措施”，更多特殊群体的突出问题得到妥善解决。西安连续四年荣获“中国最具幸福感城市”称号。

（二）西安提高人民生活品质的困难和问题

1.优质教育资源相对短缺

虽然西安市基础教育事业取得了不少成绩，但优质教育资源相对短缺，办学条件好、师资力量强、教育教学质量高、综合实力强和社会美誉度高的学校数量仍然较少；基础教育优质学校资源分布不均衡，导致市民竞相带孩子上重点学校，让孩子接受高质量的教育，使得一些重点学校“大班额”现象比较突出，无疑会影响教育教学的质量。这说明现有教育服务还不能满足人民群众对优质教育资源的需求。

2.医疗资源布局不均

西安市卫生统计年鉴2010年与2014年数据显示，全市医院由258个增加到281个，社区卫生服务中心（站）由148个增加到202个，诊所（卫生所、医务室）由1590个增加到1757个；而农村地区因撤乡并镇政策的影响，乡镇卫生院则由154个下降到100个，村卫生室由3247个下降到2944个。全市医疗资源整体配置呈现城市多农村少的现象，其中碑林、莲湖、雁塔等老城区的二、三级医院数量高达14个左右，医疗机构集中扎堆，医疗资源严重饱和。而郊区县以及城市新区，特别是临潼、长安、高陵等区县以及经济开发区、国际港务区、航天基地等新建区域的医疗资源相对匮乏和不足，基本没有三级综合医院，部分新建区域甚至没有一所社区卫生服务机构。

3.缺乏积极的自主创业观念

从全市创业氛围上来看，全民创业的观念落后，创业动力不足，创业意识不强，创业热情不高，打工者多，创业者少。有些人虽有创业的欲望，但缺乏创业的勇气和资金，创业激情不高，不想、不愿去艰苦创业，存在“怕”的心态、“难”的情绪、“守”的观念。

4.城乡居民收入差距依然较大

从西安各区县城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入来看，城镇居民收入最高的为雁塔区，农村居民收入最高的为未央区，而最低的均为蓝田县，2014年城镇居民和农村居民人均收入最高的分别是最低的1.6倍和1.85倍。全市城镇居民人均可支配收入增长指数为9.1%，农村居民收入增长指数为11.9%，农村居民收入增长速度明显加快。

二、人民生活品质建设的外地经验

（一）教育事业

杭州扩大高品质教育覆盖面。始终坚持“教育优先战略”，深入实施“品质教育”七大行动，促进15年基础教育优质均衡发展，推动杭州主城区优质教育资源与萧山余杭富阳三区融合发展，加快向四县（市）延伸。杭州在抓好15年基础教育主体的同时，大力发展“两翼”教育，支持社会力量办学，促进民办教育健康发展；加快现代职业教育发展，开展“现代学徒制”国家级试点，深化产学融合、校企合作创新发展，打造“杭州工匠”品牌，推进终身教育。全力以赴推动市属高校转型发展，加快杭师大二期建设。科学启动西湖大学、湖畔大学和浙江工程师学院前期规划。杭州2015年全市新增中小学、幼儿园73所，新增外籍人员子女学校3所，义务教育基本均衡县实现全覆盖。主城区中小学、幼儿园名校（名园）集团化覆盖面分别达到79.7%和71.2%，义务教育学校配套建设三年行动计划全面启动实施。

苏州优化教育设施布局，新建公办中小学、幼儿园41所。基础教育课程和课堂教学改革不断深化，中小学学业质量阳光指标评价系统初步建立。苏州现代职教体系衔接试点工作有序开展，校企合作深入推进。省市共建力度进一步加大，高校办学水平全面提升，苏州科技学院更名苏州科技大学通过专家评审。世界联合学院常熟分校招生开学。民办教育加快发展，建成一批民办学校。“学在苏州”市民终身学习云平台开通运行。市公民道德馆建成开馆。

宁波提升发展社会事业，实施“技能宁波”行动计划，建设世界技能大赛集训和全国高技能人才培养示范基地。宁波大学成为省首批重点建设高校，工程学院新校区基本建成，宁波杭州湾汽车学院、李惠利东部医院建成投用。改扩建中小学（幼儿园）510所，教育公平水平居副省级城市首位。

南京坚持“教育优先战略”，推进学前教育“增量、提优、普惠”工程，省、市优质园比例达到84%。健全义务教育学校招生办法，就近入学率超过90%。实施“新优质初中”创建工程，义务教育优质资源覆盖率达85%。教育率先实现现代化，劳动年龄人口平均受教育年限达到13年。加快创建南京软件科技大学。

（二）卫生事业

杭州始终坚持人民医院为人民，全力破解看病难、看病贵问题，联动推进医疗、医药、医保改革，深化医养护一体化服务，完善分级诊疗体系，推进“名院集团化办医”和“双下沉、两提升”全覆盖，成为全国城市公立医院综合改革试点，医养护一体化全科医生签约人数达52万人。市中医院丁桥分院等4所市属重点新医院加快建设。高度重视残疾人治疗和康复工作，新建和改造残疾人庇护中心、康复托养机构245家。出台实施特殊药品大病保险政策，提高群众健康水平，加强精神卫生工作，加快杭州老年病医院、精神病医院规划建设。

苏州推进省医药卫生体制改革试点和国家公立医院改革试点工作，在全省率先实现公立医院药品零差率销售。通过国家卫生城市复审。苏州大学附属第一医院平江新院和附属儿童医院园区总院投入使用，苏州科技城医院基本建成。智慧医疗卫生信息化、公益性应急救护培训、母婴阳光工程和婴幼儿健康促进工程持续开展。

宁波全国首家云医院上线运营，家庭医生制签约服务全面实施，构建食品药品安全“两网五体系”。

南京健康名城建设和现代医疗卫生体系成效显著，城乡居民主要健康指标达到国际先进水平。南京市医改试点及医药价格综合改革全面推进，公共卫生医疗中心、河西儿童医院投入使用，57家公立医院同步实施药品“零差率”销售，卫生服务体系健全率达到100%。大力推进“医养融合”，新增养老机构床位4771张。城镇居民基本医保筹资标准提高到550—910元，其中老年居民财政补助标准提高到460元，其他居民、学生儿童、大学生财政补助标准提高到430元。新农合筹资标准提高到850元，财政补助标准提高到620元，高于许多副省级城市。困难居民医保范围内自付部分救助比例提高到85%，取消门诊大病及住院救助封顶线，确保城乡14.3万最困难群众病有所医。

（三）经适房和保障房建设

杭州2015年棚户区改造和保障性安居工程开工47394套、竣工57530套，推出市本级公共租赁住房（廉租住房）配租房源10821套，提供经济适用住房配售房源2637套。开展了公共租赁住房货币补贴试点，出台拆迁安置住房保障货币化政策。

苏州加强住房保障，2015年建成保障房28275套，新开工建设26427套。新增缴存住房公积金职工73.7万人，职工住房公积金使用额增长2.5倍。加快棚户区改造和城中村（无地队）整治，解放新村危旧房改造项目异地安置住宅基本完工，梅巷片区改造项目住宅楼主体全部封顶。

宁波以成片危旧住宅区为重点的棚户区改造有序开展，2015年提供保障性安居工程3.2万套。推进公租房和廉租房并轨运行，强化房屋使用安全管理。加快以成片危旧住宅区为重点的棚户区改造，提高货币化安置率，新启动项目70个、面积500万平方米。

南京推动住有所居向住有宜居迈进，城镇常住人口保障性住房覆盖率达到23%以上。2015年大力促进住房保障体系转型，推进公共租赁住房与廉租房并轨运行，新开工各类保障房301万平方米，竣工296万平方米，累计有13.6万户居民入住保障房。基本实现全市主要公共区域WIFI网络免费向公众开放。完成城中村、危旧房改造254万平方米。

（四）创业就业

杭州始终坚持就业是富民之源，创业是就业之母，增强创新创业能力，把创新作为引领发展的核心动力，实施“创新创业新天堂”行动计划，打造中国创新创业之都，坚持把创新驱动作为发展主引擎，全市一般公共预算科技支出增长33.9%，入选中国十大创新生态城市，成为首批国家小微企业创业创新基地示范城市，大众创业万众创新呈现良好态势。杭州2015年获批建设杭州国家自主创新示范区，创新驱动持续强化，发展动力加快转换，纳入国家科技孵化器体系的众创空间达到14家，约占全国总量的十分之一。落实“人才新政27条”，办理人才落户10730名，发放人才创新创业资助资金1.4亿元。新增大学生创业企业1485家，新增城镇就业28.79万人，帮助失业人员再就业14.22万人，城镇登记失业率1.74%。实施“创业就业新政27条”，完成大学生创业三年行动计划，以创业带动就业，及时动态消除城镇零就业家庭，推进困难群体就业再就业。

苏州实施科技创业天使计划和创客天堂行动，国家级、省级新型孵化机构分别达到8家和47家，均名列全省第一。国际精英创业周、“赢在苏州”海外系列创业大赛、苏州技能英才周取得新成果，全市人才总量达到227万人。新增国家“千人计划”人才30人，累计达到187人，其中创业类人才107人，继续位居全国城市首位。新增就业17万人，开发公益性岗位1万个，苏州籍应届高校毕业生就业率达到98.6%，城镇登记失业率为1.9%。推进大众创业、万众创新，累计建成各类创业基地235家，孵化面积超过520万平方米。

宁波深化国家级创业型城市建设，推行终身职业技能培训制度，加强高校毕业生、农业转移人口、就业困难人员等重点人群的创业就业服务。2015年城镇新增就业17.8万人，创新能力稳步提高，获批全国首批质量强市示范城市、国家知识产权示范城市，创新能力跃居全国第八位。推进国家级创业型城市建设，2010年至2015年培育创业主体49.3万家，城镇新增就业81万人。

南京出台了“创业南京”人才计划，2015年全力促进创业就业，启动实施“创业助推行动”，全市新增市场主体和注册资本分别增长65.3%和60.7%，培育自主创业者1.6万人，带动就业12.3万人，全市新增城镇就业22.2万人，其中大学以上人员占比达57.2%。大力推进“大众创业、万众创新”，创办各类众创空间80家，省级以上孵化载体达到79家。大力创新人才服务方式，重点集聚10名科技顶尖专家，引进480名高层次创业人才，培育40名创新型企业家，引领3800名青年大学生创业，城镇登记失业率控制在3.5%以内。南京出台了科技九条政策、1+8文件和大学生创业就业系列政策，南京市创业就业政策和服务体系处于全国领先水平。

（五）居民收入

收入最能让人民有获得感！杭州2010年至2015年，农村居民人均可支配收入从14778元提高到25719元，年均增长11.7%，增长率超过城市人口；城镇居民人均可支配收入从30335元提高到48316元，年均增长9.8%；城乡居民收入比从2.05：1缩小到1.88：1。家庭人均收入低于4600元的贫困现象全面消除。苏州2015年城镇居民人均可支配收入达到5.04万元，农村居民人均可支配收入达到2.57万元，分别增长8%和9%。宁波大力促进城乡居民持续增收，力争低收入农户收入增长高于农村居民收入增长和农村居民收入增长高于城镇居民收入增长，2015年城乡居民收入分别达到4.8万元和2.6万元，分别增长8.4%和9%。城乡居民收入稳步提高，年均分别增长10.5%和11.7%，收入比缩小到1.81∶1。南京城乡居民人均可支配收入分别增长8%和10%，城乡居民收入差距逐年缩小，人均纯收入低于6500元农户全部脱贫。

（六）社会保障

杭州社会保障的安全网越织越密，实施全民参保计划，社会保险全民参保登记率100%，推动参保扩面提质增效，2010年至2015年，基本养老、基本医疗保险参保人数分别达到668.65万人和870.71万人，推进萧山、余杭、富阳与主城区社会保险一体化。开始实施机关事业单位养老保险制度改革。完善城乡“四级救助”网络，关怀智残人士，发展慈善事业，鼓励社会各界参与“春风行动”。城乡最低生活保障标准额提升10%以上，农村低保标准达到城镇标准的90%，持社会保障卡人数达900万以上。

苏州2008年开始实行城乡社会保障一体化，低保、养老等标准城乡都一致。2015年城镇职工社会保险覆盖率、城乡居民养老保险和医疗保险覆盖率均保持在99%以上，城乡居民大病保险制度基本建立。退休人员基本养老金平均每人每月增加198.3元，居民社会养老保险基础养老金提高到每人每月200元以上。失业保险金最低标准、城乡最低生活保障标准分别提高到每人每月975元和750元。

宁波推进社保制度统一并轨，提高低保和养老金标准，扩大医疗救助范围，医保参保人员大病保险制度实现全覆盖。实施持证残疾人免费乘坐市区公共汽车、地铁政策。社会保障逐步健全，基本养老、基本医疗保险参保人数分别达到403万和382万，最低工资标准、企业退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金标准分别提高69%、46%和162%。

南京完善社会保障体系，大力提高社会保险的统筹层次，顺利实现“五险”市级统筹，启动实施城镇职工和居民大病医疗保险，城乡低保和居民基础养老金实现全城同标，率达到98%以上，同步提高农村五保、城市“三无”、困境儿童、特困残疾人等保障标准。对独生子女伤残、死亡特别扶助对象年满60周岁的，扶助金标准每人每月提高200元，城乡低保标准提高到750元，形成了更加公平更可持续的社会保障制度，城乡基本社会保险全覆盖。

三、西安提高人民生活品质的对策建议

（一）西安的10件惠民实事应该拓展为“十大惠民系列工程”

杭州、南京、宁波、苏州市委市政府都在每年工作中安排了惠民事项，但不仅仅是具体的10件事情，而是惠民项目的“集装箱”。西安惠民系列工程一年可以拓展为20件、30件、50件工程化的民生实事。

（二）西安提高人民生活品质的重点是公共资源均等化

要真正落实不分城乡身份，西安市民一律平等，教育、卫生、就业、社保等资源均衡普惠。例如，宁波市对教育资源不均衡情况事先发出预告，如果某个优质中小学要超员，就提前告知市民，不要再买周边的所谓学区房。西安要增加“长安通”卡的多种功能。西安“长安通”目前只能在公交和地铁使用，其他功能有待开发。宁波的城乡居民在社会福利上一视同仁，居民卡已经成为电子钱包，可刷公交、消费购物、打的、交水电费等等，这种智慧城市卡应该在西安得到普及。

（三）城市品质的核心应该是干部群众的精神品质

杭州、南京、宁波、苏州都有自己独特的城市精神。要大力加强西安870万常住人口的思想道德文化建设，大力持续普及“承古开新、开放包容、勤奋进取、文明诚信”的西安城市精神。

（四）重点抓好就业创业这一民生之本

杭州、南京、宁波、苏州都把就业创业摆在非常突出的地位。西安应把创业和就业工作列为各级“一把手工程”。坚持实施积极的劳动就业政策，统筹城乡就业，更加关注大中专毕业生的就业问题，综合运用宏观经济政策、人力资源开发政策和法律行政手段，调节劳动力供求，引导城乡劳动力合理流动，优化以市场导向为主的就业机制。加快调整就业结构，开拓就业岗位。制定和实施有利于增加就业岗位的产业政策，不断优化劳动密集型、资本密集型和技术密集型有机结合的产业结构，调整正规就业结构，拓展非正规就业岗位，实现经济发展与扩大就业同步增长。西安要加快形成政府推动、市场主导、社会参与的创新创业服务体系，培育创新创业文化和氛围，促进科技与大众创业万众创新的深度融合。

（五）多管齐下建成教育强市和人力资源强市

认真学习贯彻全国、全省教育工作会议精神，全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》各项任务要求，按照教育工作的“高品位、精内涵、强特色”的总体定位，以解难题、担责任、服好务的精神状态着力深化综合改革，通过法律杠杆、经济杠杆、行政杠杆，着力推动现实教育事业的均衡发展，着力促进教育公平，着力提升教育质量，努力办好人民满意的教育，到2020年率先在西部地区实现高水平教育现代化和建成教育强市及人力资源强市的奋斗目标。

（六）构建科学合理的医疗卫生新格局

促进医疗卫生资源均衡布局。根据我市行政区划调整、人口规模布局变化和经济功能区的设置情况，适时配置、调整医疗卫生机构及相关卫生资源，优先发展社会力量举办医疗机构。新增医疗资源以社会资本举办为主，按照每千常住人口1.61张床位为民办医疗机构预留规划空间，力争到2020年社会资本办医的床位数量占到全市总床位数的20-25%，健全基层医疗卫生服务体系，建立“首诊在基层、大病到医院、康复回社区”的分级诊疗制度，使患者享受到连续完整、方便快捷、优质价廉、安全有效的医疗服务。尽快使西安市的医保卡能够在陕西省范围11个地市区通用。医保卡实现异地结算可以方便广大市民百姓。南京市的医保卡已经实现在江苏省内全部异地结算，主要经验是把医保卡的使用与个人征信系统相挂钩。

（七）缩小贫富差距，构建“橄榄型”的社会结构

杭州、南京、宁波、苏州市委市政府都非常重视缩小贫富差距。西安应多管齐下，把西安的基尼系数降至0.3至0.4之间。基尼系数是反映收入分配平均程度的重要指标。国际上通行的标准是基尼系数在0.2以下为绝对平均，0.2至0.3为相对平均，0.3至0.4为比较合理，0.4至0.5为差距偏大，0.5以上为差距悬殊。西安2014年基尼系数已达0.456，这显示出社会各阶层之间的收入差距拉大。西安应采用经济手段、法治手段、行政手段、社会手段综合治理，比如在经济手段方面，第一次分配讲效率，第二次分配讲公平，第三次分配讲人道，调整收入分配政策，向低收入阶层倾斜，在税收上对富人多征税，对中等收入阶层少征税，对低收入阶层不征税，开征赠与税、遗产税等等。在社会手段方面，除了运用社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利来缩小收入差距外，还应调动社会公益性的人力、物力、财力，切实缩小贫富差距，引入更多慈善机构等非政府组织，降低基尼系数至0.3与0.4之间，尽快建成各个社会阶层都基本满意的和谐西安，建成高收入阶层和低收入阶层是小头、中等收入阶层是大头的“橄榄型”社会结构。

注 释：

①《2016年杭州市政府工作报告》，来源：“中国杭州”政府门户网站2016年1月26日。

②《2016年宁波市政府工作报告》，来源：“中国宁波”政府门户网站2016年2月22日。

③《2016年苏州市政府工作报告》，来源：“中国苏州”政府门户网站2016年1月25日。

④《2016年南京市政府工作报告》，来源：“中国南京”政府门户网站2016年1月26日。

（责任编辑：李直）

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张永春，西安市社科院社会学所所长、研究员。