东北新战略： “加减乘除”优产业 “ 横竖撇捺”强市场

罗建钢

2003 年，我国做出了振兴东北地区等老工业基地的重大决策。针对东北地区等老工业基地在产业结构调整和企业生产创新中出现的矛盾和问题，党和国家采取一系列支持、帮助、推动振兴发展的专门措施， 既强力介入、造势创势，又顺势而动、因势利导，东北等老工业基地振兴取得明显成效和阶段性成果。但随着国际金融危机的影响不断深化，国内经济运行中的深层次矛盾凸显，东北地区经济下行压力增大，部分行业和企业生产经营困难。为有效应对新常态下的新挑战，中央和国务院出台了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（以下简称《意见》）， 将东北地区等老工业基地的振兴战略推进到新阶段， 为我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进，为实现“两个一百年”奋斗目标提供更加坚实的支撑。

东北地区的经济发展现状

10 多年的东北等老工业基地的振兴战略取得了重要的成绩。从东北地区的经济总体运行效果来看，经济总量迈上新台阶，结构调整扎实推进，国有企业竞争力增强，重大装备研制走在全国前列，粮食综合生产能力显著提高，社会事业蓬勃发展，民生有了明显改善。但随着宏观经济运行进入到新常态，国际国内的经济环境趋于复杂，东北地区老工业基地在发展中又遇到一系列新的挑战：一是地区生产总值增速放缓， 导致经济增长的空间和韧性有所下降。2016 年第一季度，辽宁的GDP 增速为-1.3%， 而2015 年的增速也仅为3%；吉林的GDP 增速为6.2%，2015 年的增速为6.5%；黑龙江的GDP 增速为5.1%，2015 年的增速为5.7%。3 个省的GDP 增速都明显较全国的平均水平偏低。

二是市场化程度不高，国有企业活力仍然不足，民营经济发展不充分。从2015 年的情况来看，辽宁、吉林、黑龙江的规模以上工业企业的增加值中，国有企业所占的比重都较全国的平均水平偏高，而国有工业企业所形成的利润情况则较全国国有工业企业的平均水平和地区内的民营企业的平均水平低不少。这一方面是受到国有企业产业分布情况的影响，另一方面也与国有企业活力不足，民营经济发展不充分关系较大。

三是科技与经济发展融合不够，偏资源型、传统型、重化工型的产业结构和产品结构不适应市场变化，新兴产业发展偏慢。从2015 年的情况看，在规模以上工业企业中，辽宁的高新技术产品增加值同比增长3.2%， 吉林的高新技术企业增加值同比增长12.6%，黑龙江的高新技术企业增加值增速预计在5% 以下，而全国的平均水平则为10.2%，明显高于东北地区的平均情况。

四是资源枯竭、产业衰退、结构单一地区（城市） 转型面临较多困难，社会保障和民生压力较大。从东北地区的经济发展情况来看，尽管在上一轮东北振兴战略中，部分资源性城市、单一结构性城市经济的综合性和可持续性有所增强，但相关主导产业和资源性产业在经济运行中的占比仍然过大，对城市和地区经济仍然具有巨大的影响力。从辽宁省鞍山市的情况看， 2015 年工业增加值增速仅为0.8%，钢铁及深加工产业增加值增速同比下降6.2%；吉林省松原市的工业增加值增速为6%，居于主导的石油和天然气产业增加值增速仅为3.6%；而黑龙江省鸡西市的工业增加值则为2.6%，煤炭及直接延伸产业的增加值增速同比为负值。这些主导产业与国有企业改革、社会保障体系改革等问题交织在一起，大大加大了东北地区等老工业基地的经济转型难度和负担。

上述经济运行和发展中的困难，具有结构性、深层次性和全局性的影响，仅靠东北地区自身很难得到调整与有效克服，必须在国家战略层面有进一步的安排和推进。此外，东北地区等老工业基地是全国经济的重要构成部分，对国民经济运行也有着直接而重大的影响，全面振兴东北地区等老工业基地具有显著的全局性作用。

全球老工业基地的振兴战略

随着国家层面《意见》的战略出台，在获得国际国内良好反响的同时，也出现了一定程度的争论，甚至是质疑：这一战略升级版的出台，是否意味着原有战略的失败，或是战略目标的失误或落空？其实，在全球老工业基地的振兴过程中，都是根据经济结构、产业竞争和市场环境的变化， 而采取多层次、多阶段、综合性的振兴战略安排，直至实现老工业基地的全面转型和创新发展。

我们首先看看德国鲁尔工业区的转型与创新发展。鲁尔工业区的面积近4600 平方公里，区内城镇密集，人口达570 万，采矿、炼焦、炼钢、机械制造、能源、纺织和化工业极为发达，直接参加工业生产的人口多达200 余万，形成了一条沿着莱茵河和利珀河布局的世界少有的工业城市带。这些重工业区在呈现出前所未有的繁荣的同时，也带来了巨大污染。1958 年，德国作家波尔曾这样形容鲁尔区：“有如一道被6 万多种不同化学药品调成的鸡尾酒，比比皆是的焦炭厂冒着黑烟，铸造厂排出红褐色的滚滚污水，飘浮在空气中的悬浮粒子令人呛鼻，户外的一切都被蒙上一层黑灰。穿着洁白衣物出门，半天便成为灰色。绿草如茵的家园，那是遥不可及的梦想。”

鲁尔工业区在上世纪70 年代初，就初露颓势， 其后渐走下坡，工厂关闭、失业剧增、高达十层楼的弃置厂房和停转的机器设备举目皆是，等待着“关、停、并、转”的命运，而拆除所需的资金，也是一个天文数字。德国为推进鲁尔工业区的转型，并最终获得全面新生，制定了四个阶段的振兴战略：第一阶段为上世纪60 年代。采取的主要措施有：制定调整产业结构的指导方案，通过提供优惠政策和财政补贴对传统产业进行清理改造，并投入大量资金来改善当地的交通基础设施、兴建和扩建高校和科研机构、集中整治土地，为下一步的发展奠定基础。

第二阶段为上世纪70 年代。在继续加大第一阶段改善基础设施和矿冶工业现代化的同时，重点通过提供经济和技术方面的援助，逐步在当地发展新兴产业，以掌握结构调整的主动权。

第三阶段为上世纪80 年代至20 世纪末。德国联邦和各级地方政府充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，形成各具特色的优势行业，实现产业结构的多样化。

第四阶段为2001 年至今。德国在鲁尔产业结构和经济环境取得巨大突破的情况下， 开始以工业设计、文化创意、旅游观光等生产性服务业和生活服务业作为鲁尔园区的新经济业态予以全面提升。德国政府明确提出，对这活生生的史迹，当代人谁也没资格在“除锈”的口号下将其推倒，要以创意性的手法，使这份不可多得的人类历史遗产华丽转身并重放异彩。改造后的鲁尔新区，将是一个在完好保存原有景观的前提下，发展为融遗迹观赏、旅游度假、文化娱乐、科学展览、体育锻炼、培训教育、商贸购物和市民宜居等于一体的区域。

其次，再来看看美国芝加哥的转型与发展之路。1909 年，芝加哥编制了一个宏伟的总体规划，确定了城市近百年的发展框架。按照规划，芝加哥发展了郊区卫星城，建立了湖滨公共绿地系统。在此期间，芝加哥继承了雄厚的重工业基础，形成了钢铁、机械制造、金属加工、食品加工、印刷等制造业支柱部门。二战结束后美国经济开始全面复苏，1950 年芝加哥城市人口达到362 万。1955 年，芝加哥建成了世界上最大的奥海尔国际机场，成为美国和全球的航空运输中心。但随着1960 年代的到来，由于美国经济衰退和工业企业外迁，芝加哥出现了郊区化所带来的制造业和就业岗位外迁问题。为应对挑战芝加哥政府制定了一个两阶段的转型和发展战略：第一阶段是1960 年代，芝加哥开始全面研究新一轮城市经济发展、产业结构调整战略，以“保稳求进”作为这一阶段的主要政策特征。第二阶段为1980 年代，确定并贯彻执行“以服务业为主导的多元化经济”的发展目标。一方面， 立足金属加工、食品等传统制造优势，重点扶植与制造业紧密关联的新兴服务业，致力引进新兴高科技工业中的管理、研发、营销等价值链高端部门；另一方面， 利用它位于美国交通运输网络中心的有利区位，充分发挥并加强了传统金融贸易中心的地位，大力发展商业贸易、金融业、会议展览及旅游业。

到2000 年前后，芝加哥前期的产业转型战略成效显现。2003 年城市人口回升到290 万，市区面积591 平方千米，成为国际航空运输中心、国际（美洲） 光缆通讯中心、美国的制造之都、金融贸易之都、会展之都、文化教育和工业中心，基本形成了以服务业为主的多元化经济结构。如今，芝加哥最新规划的宏伟目标是， 打造“最绿色的城市”，在世界上树立标杆。

“加减乘除”一起做，“四个基地”全面推

为应对东北地区等老工业基地在经济新常态时期遇到的新压力和新挑战，加大供给侧结构性改革力度， 解决突出矛盾和问题，不断提升东北老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力，努力走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的发展新路。党中央和国务院的《意见》成为东北振兴战略的升级版，也成为中国老工业基地转型和创新发展的攻坚阶段的新战略指针。

我们从产业和区域两个方面对《意见》的内容和精神进行总结和提炼。在产业层面，《意见》的核心举措是：“加减乘除”一起做，“四个基地”全面推。

“四个基地”是产业层面的战略目标。根据《意见》， 到2020 年新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展新格局基本形成，资源枯竭、产业衰退地区转型发展取得显著成效；而到2030 年，东北地区将建成具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地，国家新型原材料基地、现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地。

为实现“四个基地”的战略目标，我们必须从现在做起，立足东北地区的要素禀赋和竞争优势，坚持扶持新兴产业、转型传统产业、鼓励科技创新、深化国企改革的“加减乘数” 方略，在产业层面全面提升东北地区等老工业基地的产业基础、内生动力和创新活力。

第一，以扶持新兴产业为重心，做好加法。要制定实施东北地区培育发展新兴产业行动计划， 发展壮大高档数控机床、工业机器人及智能装备、燃气轮机、先进发动机、集成电路装备、卫星应用、光电子、生物医药、新材料等一批有基础、有优势、有竞争力的新兴产业。充分发挥特色资源优势，积极支持中等城市做大做强农产品精深加工、现代中药、高性能纤维及高端石墨深加工等特色产业集群。积极推进落实“互联网+”行动。依托本地实体经济积极发展电子商务、供应链物流、互联网金融等新兴业态， 支持跨境电子商务发展。

第二，以转型传统产业为中心，做好减法。一要准确把握经济发展新常态下东北地区产业转型升级的战略定位，控制重化工业规模、练好内功、提高水平、深化改革，提高制造业核心竞争力，再造产业竞争新优势。二要开展生产性服务业发展示范工作，鼓励企业分离和外包非核心业务，向价值链高端延伸。三要率先构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系， 着力破除当前农业生产小规模、分散化、低质化，提升集约化、规模化、标准化水平和可持续发展能力， 使现代农业成为重要的产业支撑。

第三，以鼓励科技创新为支撑， 做好乘法。一是把鼓励支持创新放在更加突出的位置，激发调动全社会的创新激情， 推动科技创新、产业创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新。二是积极营造有利于创新的政策和制度环境，研究制定合理的、差别化的激励政策，完善区域创新创业条件， 全面持续推动大众创业、万众创新。三是支持东北地区推进创新链整合，加快构建以企业为主体，科研院所、高校、职业院校、科技服务机构等参加的产业技术创新联盟，打通基础研究、应用开发、中试和产业化之间的有效通道。四是组织实施东北振兴重大创新工程。

第四，以深化国企改革为重点，做好除法。东北地区要大力深化国有企业改革，完善国有企业治理模式和经营机制，真正确立企业市场主体地位，解决好历史遗留问题，切实增强企业内在活力、市场竞争力和发展引领力，使其成为重要支撑力量。要按照不同国有企业功能类别推进改革，以产业转型升级为引领， 改组组建国有资本投资、运营公司，扎实推进国有经济布局战略调整，创新发展一批国有企业，重组整合一批国有企业，促进国有资产保值增值。要支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业通过增资扩股、出资新设等方式开展员工持股试点。要加强国有企业党的建设， 强化国有资产监督，严格责任追究，防止国有资产流失。此外，中央还将支持总部设在东北地区的中央企业先行开展改革试点，研究中央企业与地方协同发展、融合发展的政策，支持共建一批产业园区。

在“加减乘数”产业振兴方略的推动下，东北地区将全面推进经济结构优化升级，加快构建战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱、现代服务业和传统服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的产业发展新格局。

“横竖撇捺”同步走，“经济支撑带”全建成

在产业层面战略推进的同时，《意见》还在区域发展战略上做出了重要部署，我们将其称为：“横竖撇捺”同步走，“经济支撑带”全建成。

“经济支撑带”是东北地区区域发展战略的目标。根据《意见》，到2020 年，经济保持中高速增长， 与全国同步实现全面建成小康社会目标；而到2030 年，东北地区实现全面振兴，走进全国现代化建设前列， 成为全国重要的经济支撑带。为实现“经济支撑带” 的战略目标，东北地区将在区域战略上将以融入“一带一路”、对接京津冀、构筑区内增长极和提升基础设施水平为重点，实现“横竖撇捺”同步走。

一是以主动融入、积极参与“一带一路”建设战略，写好东北区域战略的“横”。这一战略的要求是努力将东北地区打造成为我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽。主要战略重点有：第一， 推动丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟、蒙古国草原之路倡议的对接，推进中蒙俄经济走廊建设，加强东北振兴与俄远东开发战略衔接，深化毗邻地区合作； 第二，以推进中韩自贸区建设为契机，选择适宜地区建设中韩国际合作示范区，推进共建中日经济和产业合作平台；第三，推动对欧美等国家（地区）相关合作机制和平台建设，高水平推进中德（沈阳）高端装备制造产业园建设；第四，推进沿边重点开发开放试验区建设，提升边境城市规模和综合实力，进一步加大对重点口岸基础设施建设支持力度。

二是以对接京津冀等经济区，构建区域合作新格局，写好东北区域战略的“竖”。战略要求是推动东北地区与京津冀地区融合发展，在创新合作、基础设施联通、产业转移承接、生态环境联合保护治理等重点领域取得突破，加强在科技研发和成果转化、能源保障、统一市场建设等领域务实合作，建立若干产业合作与创新转化平台。战略重点是：第一，支持辽宁西部地区加快发展，打造对接京津冀协同发展战略的先行区；第二，加强与环渤海地区的经济联系，积极推进东北地区与山东半岛经济区互动合作；第三，支持东北地区与长江经济带、港澳台地区加强经贸投资合作。

三是深化东北地区内部合作，完善区域合作与协同发展机制，写好东北区域发展战略的“撇”。东北地区的增长极和核心经济走廊是哈尔滨、长春、沈阳、大连经济走廊，这一战略的核心是提升哈、长、沈、大的经济增长极的地位和作用，以核心经济走廊为支撑，更好的支持东北地区的全面发展。重点政策措施包括：一是支持沈阳、大连、长春、哈尔滨等地打造国内领先的新兴产业集群；二是支持哈尔滨建设面向东北亚地区的航空枢纽，加快大连东北亚国际航运中心建设；三是支持沈阳市开展全面创新改革试验，加快完善创新政策和人才政策，打破制约科技与经济结合的体制机制障碍，在沈阳-大连等创新资源集聚地区布局国家自主创新示范区；四是推进蒙东、黑龙江东部等地区大型煤炭和火电基地、现代煤化工基地及吉林千万吨级页岩油综合利用基地建设；五是支持省（区）毗邻地区探索合作新模式，鼓励开展协同创新， 规划建设产业合作园区。

四是提升基础设施的建设水平，为东北地区的新兴产业带和新经济集聚区的发展创造良好的条件， 写好区域发展战略的“捺”。第一，加强交通基础设施建设。实施东北地区低标准铁路扩能改造工程，改善路网结构，提升老旧铁路速度和运力；科学规划建设快速铁路网，尽早建成京沈高铁及其联络线，研究建设东北地区东部和西部快速铁路通道；规划建设东北地区沿边铁路。加快推进国家高速公路和国省干线公路建设。研究新建、扩建一批干支线机场，鼓励中外航空公司开辟至东北地区的国际航线。加快黑龙江等河流高等级航道建设，推进国际陆海联运、江海联运。第二，提升能源基础设施水平。加强油气资源勘探开发利用，适当扩大东北地区燃料乙醇生产规模。控制新增火电装机，有序发展清洁能源，研究建设电力外送通道，从供需两侧推动解决东北地区“窝电”问题。加快中俄原油管道二线和东线天然气管道建设。第三， 强化通信基础设施的投入。加快信息化和工业化深度融合，推进制造业智能化改造，促进工业互联网、云计算、大数据在企业研发设计、生产制造、经营管理、销售服务的综合集成应用。第四，有效利用好城市闲置基础设施的服务能力。依托城区老工业区或其搬迁改造承接地，建设创新创业发展示范区，开展老工业城市创新发展试点。落实支持自主创新的有关政策， 鼓励在促进科技成果转化、股权激励等方面探索试验。制定支持东北老工业基地振兴的知识产权政策。第五， 完善农村基础设施条件。健全农业社会化服务体系， 提高农业机械化、信息化、标准化水平，提高农业生产效率。鼓励发展专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型经营主体，积极培育绿色生态农产品知名品牌，大力发展“互联网+”现代农业。

在区域发展战略的推进下，东北地区作为全国重要的“经济支撑带”得以巩固和实现。在战略实施中， 要坚持稳中求进工作总基调，做好与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”互动衔接， 以提高经济发展质量和效益为中心，保持战略定力，增强发展自信，坚持变中求新、变中求进、变中突破。

此外，还必须着重指出的是，全面深化改革、扩大开放是振兴东北老工业基地的治本之策。因此，东北地区要切实推动体制改革，加快转变政府职能，要以知难而进的勇气和战胜困难的信心坚决破除体制机制障碍， 加快形成同市场完全对接、充满内在活力的新体制和新机制。