浙江德清集体经营性建设用地入市模式研究

付冬梅，龙 腾（1.同济大学测绘与地理信息学院，上海 0009； .上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 00003）



浙江德清集体经营性建设用地入市模式研究

付冬梅1，2，龙 腾2
（1.同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092； 2.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

摘 要：推动农村集体经营性建设用地入市不仅是国家政策层面的需要，也是地方社会经济发展和农村改革不断深化的需求。本文以浙江省德清县集体经营性建设用地入市实践为例，从入市背景、入市方式、入市实践等方面具体阐述了德清县入市模式；并在总结德清试点经验的基础上，对入市的管理政策提出了相关建议。

关键词：土地管理；土地市场；集体经营性建设用地；入市模式

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农村集体经营性建设用地，是指存量的农村集体建设用地中符合土地利用总体规划和城乡规划，并确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地［1］。农村集体经营性建设用地入市，是指在所有权不变的情况下，集体经营性建设用地的使用权以有偿方式发生的转移、再转移行为，即流转［2］。推动农村集体经营性建设用地入市对我国社会经济的可持续发展、城乡土地资源优化配置和利用、农村改革等方面具有重大的作用［3～5］。

改革开放后，我国工业化、城镇化进程不断加快，乡镇企业的迅速发展导致了对集体建设用地的需求激增，农村土地流转就开始于这一时期。从2004年国家明确提出集体建设用地使用权可以流转后，关于农村建设用地流转的研究和实践活动成果不断，主要集中在政策设计［6，7］、流转模式及效益［8～10］、收益分配［11］等方面。特别是在经济较为发达的珠三角和长三角地区［12，13］，农村土地的流转经验已经走在全国前列。再到2014年中央一号文件正式提出“入市”，并在2015年初确定入市试点后，各试点区县在总结流转经验的基础上，结合现状，积极开展入市实践。浙江省德清县在被列入“入市”试点工作之后，根据当地实际，制定了较为完备的入市体系，并且在2015年9月8日以完全市场化的方式入市交易了第一幅农村集体经营性建设用地［14］。研究拟以德清入市模式为案例，剖析其政策过程、特点与不足，以供未来其他区域参考制定集体经营性建设用地入市的政策规范。

1 入市政策体系

1.1 国家层面

上世纪90年代末前，我国对农村集体建设用地入市或流转活动一直是严格控制；到2008年前，由于社会发展及我国改革的不断深入，开始在部分试点展开关于农村集体土地流转的探索；2008后，逐步清晰地提出要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2008年以后，为了推进城乡统筹、新型城镇化和完善现代市场体系、土地管理制度，国家一直将推动农村集体经营性建设用地入市作为大政方针中的一项工作重点：党的十七大会议上《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中探索性地提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”；2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“建立城乡统一的建设用地市场”，进一步提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，又提出了“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”；2015年出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并启动试点工作。

1.2 德清地方层面

德清县是在2015年全国启动试点后，全面展开集体经营性建设用地的入市工作。第一，在规范入市过程方面，2015年8月出台了《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》对入市范围、途径、入市主体、入市程序、收益管理等方面做出了明确规定。第二，在使用权及地价管理方面，为了做到与国有建设用地同权同价，还同时出台了《德清县农村集体经营性建设用地使用权出让规定（试行）》，在允许协议出让的情况下，原则上采用招拍挂方式，并纳入交易平台，统一管理；在《德清县农村集体经营性建设用地出让地价管理规定（试行）》中，规定集体经营性建设用地实行与城镇国有建设用地统一的基准地价体系。第三，在激励政策方面，为了试点工作的顺利进行，同期还出台了《德清县鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见》，通过“存贷挂钩”考核和建立信贷激励机制，鼓励金融机构为集体经营性建设用地的所有权人提供金融方面的支持（表1）。从而为入市工作创造积极条件，激发农村集体经营性建设用地市场的活力。

表1　国家和德清地方层面关于“入市”的重要政策Table 1 Policies of rural collective operating construction land into market between nation and Deqing county of Zhejiang province

2 入市思路

2.1 现状分析

确定为试点之后，德清县首先展开了确权调查、规划、立制等入市前基础工作。对全县所有乡镇和行政村开展了集体建设用地普查，旨在摸清存量集体建设用地底数和规划符合情况。调查得出，德清全县共有农村集体经营性建设用地1881宗，面积10691亩。其中，符合入市条件即产权明晰、无权属争议，未被司法机关、行政机关限制土地权利，符合各项规划的有1103宗共6930亩，约占65%，初步估计可显化土地资产25亿元［14］。

此外，有关研究指出，德清县在2009年农村土地流转总面积就已经占到全县耕地面积的74.6%，接近8成农村劳动力转移到了二、三产业，农民收入的80%来自非农收入［15］，农村产权制度改革较为完善［16］，管理先进，因此农村土地流转基础牢固、经验丰富。

2.2 入市途径

在入市过程中，德清县结合当地实际，主要以统筹结合、分批入市为主。而在入市途径的选择上，结合之前对全县集体经营性建设用地的调查摸底情况并结合规划需求，主要推行“就地入市”和“异地调整入市”两种途径。

对“就地入市”的，主要指集体经营性建设用地地块，在符合入市条件的情况下，具备开发建设所需要的基础设施等条件，明确就地直接使用的，可直接进入当地土地交易市场，即就地入市。在以上确权调查中，德清全县约有41%的集体经营性建设用地可就地直接入市。

对“异地调整入市”即指标流转的，主要指农村零星、分散的集体经营性建设用地，在确保耕地数量不减少、质量有提高的前提下，由集体经济组织结合土地利用总体规划和土地整治规划，先复垦后形成建设用地指标再异地入市。若在异地入市过程中涉及不同集体经济组织可有双方协商调换土地所有权；若涉及不同土地级差，采取货币补偿的方式调换所有权；若无法调换所有权的，则用纯货币补偿的方式。

2.3 入市方式

通过前期调研，德清县在充分吸收集体经济组织成员意愿的基础上，规定集体经营性建设用地可以按出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式入市。入市的交易活动主要依托其在2014年组建的农村综合产权交易流转中心这个平台。截止到2015年末，按照德清县入市进程来看，主要是采用了集体经济组织成员普遍接受的“出让”和“租赁”两种方式。在交易形式上，除了在原则上主推“招拍挂”的公开交易形式外，还从部分地块已有使用者的实际情况出发，充分考虑原土地使用者和所有者的利益，允许“协议”方式入市。

2.4 收益管理

合理的土地增值收益的分配，关系到农村土地产权制度和农村土地流转及入市的改革的有效性［17～22］。德清县集体经营性建设用地入市取得的收益，在向当地政府缴纳土地增值收益调节金后，归该集体经济组织所有，但须组建专有账户进行管理。当入市地块属于村内其他集体经济组织的，最后收益的10%作为村内公益事业支出而提留，归集体所有，剩余的在集体成员之间公平分配。当入市地块属于乡镇集体经济组织的，最后获得的收益主要是用于辖区内农村基础设施建设和民生项目等支出。

3 入市实践

3.1 总体情况

根据德清县国土资源局网站显示，截至到2015年末，德清县已经实施了6宗集体经营性建设用地入市地块交易，交易总额达到2439.26万元（表2）。

表2　德清县入市地块交易情况Table 2 The transaction details of rural collective operating construction land into market in Deqing county， Zhejiang province

对首次协议出让的地块，属德清县莫干山镇集体所有，原用途为工业用地，因公示后没有得到社会反馈，经核准，采用协议出让方式出让，转换用途为商业服务业设施用地。基于德清县已经制定好的完备的入市政策体系，所有权竞得者连续拿到了宗地契证、土地使用权证，并且还拿到了银行的抵押贷款。而对首宗以公开拍卖方式出让地块，原是废弃闭坑矿地，规划用途为商业服务业设施用地，最后出让价达到57万元/亩左右［14］。

3.2 工业用地的比较

允许农村集体经营性建设用地入市的一个出发点就是做到与国有建设用地“同权同价”，显化农村集体资产价值。研究比较工业用地成交价，主要是因为该土地用地地价较低，相比商服用地，区位的差异性所导致的地价差异性较小。以同时段德清县国有和集体工业用地出让单价对比，从“同价”这个目标来看，国有工业用地和集体工业用地的成交价相差较小。考虑到区位、基础设施等因素，可认为德清县基本做到了集体工业用地出让的“同权同价”。从出让方式的效益来看，在使用年限与租赁年限均为50年的条件下，出让入市的效益明显要好于租赁入市的效益（图1）。

图1　德清县不同方式工业用地出让对比（数据来自德清县国土资源局网站）Fig.1 The comparison of different type of industrial land transfer in Deqing county， Zhejiang province

3.3 不足与建议

（1）规划引领

国家要求入市土地必须符合相关规划的要求，这里的规划不仅指土地利用规划，也指城镇规划。对比试点之一的广东省佛山市南海区，当地在充分结合土总规以及当地特色的“三区规划”等多项规划过程中，要求集体建设用地的开发，必须符合三大片区的开发规划和发展理念［2，18］。德清县与南海区最大的不同是自然资源良好，旅游资源丰富。因此，建议“入市”实践在基本保障一二三产业发展的前提下，结合区域的旅游规划与产业规划等，着力用“入市”的平台发展当地特色产业，如休闲农业旅游等。

（2）政策流程深化

德清的“入市”途径主要打通了集体土地的一级开发市场，而二级市场尚有欠缺，这主要体现在转让方面。以国有存量居住房屋为例，房屋所有者和购买者可通过中介等组织或自行达成转让协议，并在国土、房屋等部门办理产权转让手续。但目前，集体经营性建设土地的转让、转租仍然缺少详细办法，因为办法和法律依据的缺少不利于法律纠纷的解决。此外，贵州省湄潭县还尝试了经营性建设土地入市同宅基地流转相结合。因此，建议德清县可根据本地实际，在使用权出让和租赁的基础上，探索更多灵活的方式从而激发更大的农村土地市场价值。

（3）后续管理

目前的一部分“入市”土地是存量违法用地的“合法化”过程。设想该部分土地如果不符合产业导向、不利于农村生态环境的保护，那么未来的建设用地总量规模控制将非常困难。后续可借鉴上海国有土地出让的全生命周期管理模式［23，24］，支撑弹性出让，将利润、税收、产值等目标附加到合同中并进行考核，一旦突破指标底线，则可强制退出市场。虽然集体土地所有方为集体经济组织，与国有土地不同，但政府也可代为协助管理，因此在“同权同地同价”的基础上还需实现“同责”。

4 结论

从入市活动前详尽的宗地盘查，到完备的制度设计；从开始试水的协议出让，再到完全市场化的第一次公开交易，“效率”和“平稳”足可以代表德清县关于入市改革试点的全过程，这是一大亮点。此外，数量可观的集体经营性建设用地面积，为德清县推动“入市”提供了后备保障；流转平台的建立，为出让方和受让方提供了时效性的信息平台；因地制宜、充分依据双方意愿，在入市方式上弹性选择，将使用权出让和租赁有机结合，是德清县实施“入市”以来又一大亮点；通过“入市”，显化了德清县农村集体资产价值，为当地农民的收入又增加了可观的一部分。至此，德清县农村集体经营性建设用地入市实践初显成效，特色鲜明。总体来看，未来在深化改革、完善机制的基础上，德清集体经营性建设用地入市能够更好地挖掘农村建设用地市场存在巨大的市场价值潜力，显现农村集体建设用地的价值，能为当地带来更为可观的经济和社会效益，造福乡村、造福农民。

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A study of the model of collective operating construction land into land market in Deqing County of Zhejiang province

FU Dong-Mei1，2， LONG Teng2
（1.College of Surveying and Geo-Informatics， Tongji University， Shanghai 200092， China；2.Center for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation， Shanghai 200003， China）

Abstract:To promote the rural collective operating construction land into land market there is not only a need for national policy， but also a need for local social economic development and rural reform.In this paper， we take Deqing County's model of rural collective operating construction land into land market.By summing up the experiences of Deqing pilot study， we pose some suggestions for the management of rural collective operating construction land into land market.

Key words:land management； land market； rural collective operating construction land； come into land market model

中图分类号：F301.2

文献标志码：A

文章编号：2095-1329（2016）02-0042-04

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.011

收稿日期:2016-01-15

修订日期:2016-03-09

作者简介:付冬梅（1990-），女，硕士生，主要研究方向为土地利用管理与地理信息系统.

基金项目:上海市规划和国土资源管理局科研课题（gtz2015005-4）