试析德国应急管理培训体系的特点及其启示

沈莘

摘要：我国正处于社会转型期，提高政府突发公共事件应急管理能力具有十分重要的现实意义。这是完善政府职能的内在要求，是加强社会治理的重要保障，也为构建社会主义和谐社会奠定了坚实的基础。而要提高政府的应急管理能力，应急管理培训工作就显得尤为重要。本文分析了加强应急管理培训工作的重要意义，总结了德国应急管理培训体系的基本特点，并在此基础上提出了进一步加强应急管理培训工作的对策思路。

关键词：应急管理培训；德国；启示；对策

中图分类号：C939 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000070-02

突发公共事件应急管理，是政府完善社会治理和公共服务职能的重要体现。西方发达国家，特别是德国，在这方面具有丰富的经验，其应急管理体制完善，机制顺畅，设备先进，在应急综合救援领域居于国际领先水平，而且乐于开展国际交流合作。尽管中德两国在政治制度和文化传统等方面存在诸多区别，但德国丰富的应急管理经验，尤其是在应急管理培训中规范的程序、科学的方法，对于我们具有很高的借鉴价值。

一、加强应急管理培训工作的重要意义

从某种意义上来讲，应急管理比常态管理更能体现政府的综合治理能力。近年来，我国进入矛盾凸显期，各种潜在矛盾不断激化，突发事件频频发生，事件级别不断升级。同时，随着网络信息技术的发展和公民知情权的觉醒，事件范围也由原来的地区性、局部性，逐步扩展到跨区域、全国性，甚至全球性。这就对各级政府，特别是应急管理工作人员提出了新的、更高的要求。在这一大背景下，应急管理培训工作就显得尤为重要。

一方面，应急管理培训是强化各级领导干部危机意识的重要手段。我国应急管理研究始于2003年“非典”，经过十多年的发展历程，已经具备了一定的基础并取得了显著的成效。但是，各地应急管理水平不平衡，不少基层政府部门对应急管理工作重要性的认识还不够，不少领导干部存在“经济效益至上”的思想，对应急管理工作往往“轻预防、重处置”。对事前预防和应急准备工作投入的精力、人力、财力都非常薄弱，无法及时将隐患消除在萌芽状态；而对于事后的抢险救援和应对处置工作，则甘于举“全省”、“全市”之力，“不惜一切代价”。这种做法有违于应急管理工作的初衷和本质，从某种程度上也是对公共资源的滥用和浪费。常规化的应急管理培训工作，不仅使得领导干部“警钟长鸣”，更可通过系统、科学的研习探讨加深其对应急工作的全面认识，提高忧患意识和危机意识，进而在实际工作中事事想应急，处处重预防，坚持“预防与处置并重，以预防为主”，最终实现“无急可应”的工作局面。

另一方面，应急管理培训是提高各级领导干部应急能力的有效途径。应急管理工作不是一成不变的，在工作的各个环节中，各种内外部因素都会对其产生影响，不同种类、不同级别突发事件所涉及的衍生灾害也各不相同。而在这期间所采取的措施、方法也会反作用于突发事件，影响其发展走势。面对层出不穷的新矛盾、新问题、新情况，决不能仅仅依靠经验，更不能完全依靠书本知识和理论程序来应对。作为一名合格的应急管理领导干部，应熟练掌握各类应急预案，精通应急准备各项措施，熟悉应急处置流程，具备统筹协调、现场指挥和媒体沟通等各方面能力。而应急管理培训正是弥补领导干部应急管理工作“短板”和“缺陷”，提高其应急管理能力的有效途径，对于建立一支高素质的应急管理队伍，达到“有急能应”的目标具有重要意义。

二、德国应急管理培训的特点

德国应急管理体制较为完善，其特点也表现得十分突出，很多经验做法对于完善我们的应急管理体系有重要的借鉴意义。其应急管理培训的特点主要体现在：

（一）教学的实践性非常强

德国在应急管理培训中多采取行动导向型教学方法，注重提高学员的实际行动能力。他们的教学方法形式多样，包括桌面推演、情景模拟、指挥部模拟演练等多种方式，各种教学方式的实战特征都很明显。在他们看来，培训“不是掌握什么知识，而是学会如何行动”。行动导向型教学方法并非忽视应急管理的基础理论，而是更注重如何将学习基础理论与提高实际行动能力结合起来。在实际培训中，相关的基础理论会在培训前就发给学员进行熟悉，培训的过程则是让学员在“做中学”，通过实际行动来提高学员的行为能力。例如，在指挥部模拟演练中，学员在模拟的场景中扮演的角色是真实的，就是自己实际从事的工作，所承担的职责也是自己真正的工作职责，演练中的行为依据是其真实的工作条例，演练的流程也是真实的应急管理工作流程。可以看出，这种培训的实践性极强，可以使应急管理人员真正了解真实应急状态下的处置流程，提高其解决问题的能力与团队协作的能力。

（二）课程体系模块化

在德国的应急管理培训中，课程体系建设十分完善，不仅标准化程度非常高，而且基本实现了模块化。同时，这些课程模块还具有相对的独立性，可以不同的方式进行组合，以满足不同学员对象的特定需求。例如，在德国公民保护和灾难救援署（BBK）下设的应急管理、规划与公民保护学院（AKNZ），就建立了三级应急培训模块化课程。这三级培训课程是循序渐进的：一级课程包括应急管理中指挥部工作的基础理论知识与桌面推演；二级课程主要开展有针对性的模拟演练，具体内容还细分为行政指挥部和战术指挥部的模拟演练，每个指挥部都要根据各自真实的工作规范和工作要求开展演练。三级课程则是行政指挥部和战术指挥部的联合演练。这三级演练课程并非由培训教师单独完成，而是由教师和提出培训需求的地方政府共同完成。提出培训需求的地方政府既要根据当地的实际状况和需求提出演练目标，还要提供演练所需要的相关背景资料，而且要与培训教师共同承担应急演练导演的职责。在实际培训过程中，通常由两名教官来共同指挥控制整个演练过程。

（三）培训师资构成专兼结合、以兼为主

德国应急管理培训的师资力量非常强，教师专业素养高，而其最大的特点就是以兼职教师为主。例如，在德国的应急管理、规划与公民保护学院，就聘请了150名左右的兼职教师。这些兼职教师包括相关领域的专家学者以及来自德国公民保护和灾难救援署的专家级官员。这些兼职教师是学院进行应急管理培训的中坚力量。学院会根据培训课程的需要，有针对性地邀请兼职教师来授课。例如，邀请公民保护和灾难救援署专门负责危机心理干预的官员来讲授危机心理干预的相关课程；邀请专门负责志愿者培训和组织工作的官员来讲授志愿者服务体系建设的相关课程；邀请政府部门的新闻发言人来讲授危机新闻发布和媒体应对的相关课程。这些兼职教师对其所讲授的课程都有着极其丰富的实践经验，很多人还是相关领域的权威，因此在讲课中能够用鲜活的案例来阐释理论、解读政策，对相关问题的探讨也更加深入、透彻，从而有利于理论与实践的紧密结合，使参加培训的学员在应急理论和实际技能方面都能有很大的收获，取得良好的培训效果。需要指出的是，即便是学院的专职教师，也都经过严格的培训，具备丰富的应急管理实践经验，而并非仅仅具备应急管理理论。

（四）培训班次设置层次明晰

德国的应急管理培训，非常注重培训班次设置的科学性和合理性。在德国应急管理、规划与公民保护学院，培训班次以培训学员的理论基础和岗位职责为依据，分为初级班、中级班和高级班。来学院参加培训的学员，首先要利用业余时间自学应急管理基础理论。在自学的基础上，对学员进行测试。测试通过后，学员进入初级班学习。初级班主要进行应急管理基础理论知识的学习并进行专题研讨。学员经过初级班的学习后，进入中级班，在继续学习理论知识的同时，开展应急管理专门领域的指挥和危机管理的培训。最后，学员进入高级班，在继续深入钻研应急理论的基础上，探讨应急管理的多部门综合协调。学院规定，学员必须按照初级、中级、高级的顺序循序渐进地参加培训，不能打乱培训顺序。

三、德国应急管理培训体系的启示

虽然德国在政治制度、管理体制方面与我们有很大的差别，但在应急管理体系建设，特别是应急管理培训方面的成功经验对我们很有启发，值得加以借鉴。

（一）要不断加强应急管理理论的研究和应急培训载体的建设

不断提升理念和深入推进应急管理工作，都需要加强对应急管理理论与实践结合的研究，特别是将研究成果运用到应急管理工作的实践之中。因此，我们应进一步整合应急管理的研究力量，形成一支能在应急管理培训工作中起推动作用的师资力量。同时，应借鉴德国高度重视综合培训、演练设施建设的经验，加强应急培训载体建设。应急管理和救援的演练设施是将应急理念完全贯彻到应急预防和应急准备中的载体，发挥着至关重要的作用。因此，我们要积极协调各方力量，加强应急培训的载体建设，完善应急管理和救援的培训、演练场所。同时，为实现应急培训载体利用效率的最大化，要力争做到资源共享、演练场所设施共用，从而实现应急管理培训的均衡化发展。

（二）建立理论与实践相结合的应急管理培训模式

德国的应急管理培训虽然非常注重操作性，但并没有因此而忽略理论的重要性。因为就应急管理而言，具体的技能方法都只是在特殊情境下的应对策略，而危机是千差万别的，只有全面了解应急管理的基础理论、制度、体制与机制，才能在千差万别、瞬息万变的危机案例中灵活变通地选择最恰当的救援方案。所以，虽然应急管理工作本身具有很强的实践性，但在培训课程体系设置中还是要给予应急管理理论以重要的位置。而目前在我国开展的应急管理培训中有一种倾向就是片面突出情景模拟或指挥部演练的作用，将应急管理培训仅仅视为一种技能培训。因此，在今后的应急管理培训中，应该学习德国的课程设置，根据培训目标，科学合理地确定理论与操作的分量比例。

（三）努力建设标准化的培训课程体系

德国应急管理培训课程体系建设相对完善，标准化程度高。标准化并不意味着所有应急管理培训的课程内容都是相同的，而是要保障同类同级的培训学员接受到大体一致的培训知识与技能。反观我国，应急管理培训虽然已经起步，但到目前为止还没有建立起规范的课程体系，课程内容和应急培训专题的设计还没有统一的标准。因此，我们应当借鉴德国的应急管理课程体系，研发出一套标准化程度高、模块化的应急管理培训课程体系。这套课程体系要适应我国的国情以及不同省市的实际情况，从而切实提高我国应急管理培训的有效性和科学性。同时，为激发学员兴趣、满足学员需求，培训课程的设置要具有针对性和层次性，要结合不同层级政府应急管理人员的能力需求以及不同地域应急管理人员的工作性质和工作任务来设计培训课程，从而取得更好的培训效果。

（四）大力开展普及性宣传教育

突发事件应对过程中，政府是主导，民众是主体。包括德国在内的欧洲民众给人的印象就是应急意识强、防灾认识高。反观我国，相当多的群众不具备基本的应急常识。曾有统计数据显示，48%的群众对发生突发事件后的应急自救措施了解十分有限，26.6%的群众甚至完全不了解，只知道依赖政府的救助。一份我国国民消防安全素质的抽样调查显示，有48.6%的群众在火灾发生时不懂如何自救逃生，有52%的人甚至不了解消防安全标示。对比西方发达国家，应急培训普及率普遍较高，德国急救培训普及率高达80%。日本则明确规定在幼儿园、小学、中学以及特殊学校中都要开展防灾教育。因此，我们要不断加大宣传力度，树立全民安全防范意识。要借鉴发达国家的经验做法，不仅由政府履行宣传职能，还要发挥民间团体等社会各界的作用，形成政府主导、社会广泛参与应急宣教大格局。根据实际情况，可以分为三个层面组织宣传：第一个层面是由政府应急管理职能部门牵头，公安、消防、人防、气象、地震、卫生、红十字会等应急重要职能部门共同建立应急宣传联席会制度，每逢联席单位宣传节点，各联席单位配合宣传，利用各自资源整合宣传平台。第二个层面是组织媒体宣传，发挥主流媒体的影响力，制定宣传计划，有步骤、有重点的开辟专栏进行宣传，同时借助主干道LED大屏幕资源，滚动播放口号、动漫视频等宣传内容。第三个层面是推动基层宣传。利用社区里巷显示屏、宣传栏、橱窗、报刊栏、黑板报、活动中心等基层宣传阵地，组织志愿者宣传队，为百姓提供常态化应急技能等知识。通过以上面向民众的普及性应急知识技能宣传，全方位、全天候、多领域、多角度的滚动式、反复性宣传教育，切实提高全社会的应急避险意识和自救互救技能。