浅议实现基础养老金全国统筹的方式

吴修强

摘要：我国的养老金带有明显的地域性，由此产生了支付能力不足、政策不统一等一系列的问题。要解决这些问题，实现基础养老金的全国统筹是最直接有效的方法。党的十八大明确提出要实现基础养老金的全国统筹。实现基础养老金全国统筹是党和广大群众十分期待的大事。但是，如何实现，可谓见仁见智，许多专家学者提出了自己的方式方法。作为一名社保工作者，笔者结合工作实践和理论知识提出了自己的观点，以期抛砖引玉。

关键词：基础养老金；统筹；现实；意义；方式；改革；税法

中图分类号：F840 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000114-01

一、养老金面临的现实

由于我国区域经济发展不平衡，养老制度改革较晚并且转制成本没有解决等等一系列问题导致养老保险政策带有明显的区域性。目前，全国31个省自治区实现了基础养老保险的省级统筹，这是一个可喜的成绩，说明社会保障部门做出了不懈的努力，这值得肯定。但是，应该看到，实现基础养老金全国统筹的目标任重道远仍需努力。现实中，东部发达省份的养老金充足，动辄数以千亿的结余；而西部、东北等欠发达地区由于人口流出严重或者老工业基地退休人员较多等原因养老金往往入不敷出，甚至由中央财政进行补贴。不能实现养老金的互济功能，养老金支付面临压力。由于没有实现基础养老金的全国统筹，全国性的养老政策不能统一，发放标准也不能统一；养老金转移也面临困境。党的十八大指出，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。十八大五中全会指出，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金。总之要实现养老保险的公平性和调剂性社会功能就必须实现基础养老金的全国统筹。

二、实现基础养老金全国统筹具有积极的意义

首先，可以调节各省养老金余缺，提高养老金的支付能力和抗风险能力。据相关统计，东部发达地区省份结余数以千亿计，有的经济欠发达地区却亏空严重由中央政府财政补贴才能维持职工养老金的正常发放。基础养老金实现全国统筹可以调节各地区的养老金余缺，富裕省份的养老金结余可以直接弥补落后地区的亏空，提高了亏空地区的养老金支付能力，节约了财政补贴资金。其次，能有效解决养老保险的转移问题。目前，跨地市和省区的职工转移养老保险还只是转移养老保险中的个人账户部分，基础养老金计入地区统筹养老金不予转移。饶是如此，因为涉及地方利益，在转移时养老保险经办机构往往会设置各种限制，给经办人在办理时带来各种麻烦。实现基础养老金的全国统筹就可以有效解决这一问题。再次，基础养老金全国统筹可以促进养老金政策的全国统一。比如，养老金的征收比例，各省之间就有差异，有的省份单位缴费比例20%，有的省份特别是经济较好的省份单位缴费比例只有18%。由于单位缴纳的部分是计入基础养老金的，如果基础养老金实现了全国范围内的统筹，那么单位养老金的缴费比例就必然一致。这有利于全国范围内费率的统一。

三、基础养老金实现全国统筹面临的困境和解决方法

要实现基础养老金全国统筹就必然涉及地方利益。根据人社部《中国社会保险发展年度报告2014》披露截至2014年年底全国城镇职工养老保险基金结余3.18万亿，单广东一省的结余就高达5400多亿；发达地区养老金结余很高，欠发达地区却亏空严重。让发达地区用养老金结余“救济”欠发达地区，这必然触及地方利益，但也是基础养老金实现全国统筹必须要迈过去的坎儿。如何调动发达地区的积极性和解决欠发达地区“吃大锅饭”的思想是改革的关键。

目前，实现基础养老金全国统筹，许多专家学者都给出了解决的方法，我总结了一下主要有两种意见。一种观点认为，基础养老金应该在全国范围内的统一征收统一支付，养老金的发放方法不变，养老金中的基础养老金由国家统一征收，或者是设立中央和省级两级基础养老金。个人账户部分仍由县市地方政府负责。另一种观点认为，在实现省级统筹的过程中，调剂金制度起到了巨大作用，认为这种政策可以借鉴到全国统筹的过程中。笔者认为两种观点见仁见智，但是都有不尽完美之处。首先，第一种观点，养老金中比中最大的部分是基础养老金，如果都由中央来征收，那么地方的积极性必然大打折扣。其次，第二种观点虽然是历史经验的总结，但是调剂金的标准不好设定，如果标准过高会损害地方积极性，定的过低有可能使调剂金起不到应有的作用。

笔者认为，实现基础养老金的全国统筹不能为统筹而统筹，应该着眼于解决养老保险面临的实际问题，应该着眼于有利于调动地方和中央的两个积极性并减少改革的阻力。首先，应该进行顶层设计，养老保险统筹不是一个部门，甚至也不是几个部门的事。它是涉及国计民生的重大问题，因为每一个职工都会面临养老的问题，所以最好是先进行顶层设计。其次，现有的社会保障体系是在各个地方统筹的基础上建立起来的。如果在这样体系下进行中央统筹势必会受到各种阻力。因此，笔者认为，应该打破这种体系的限制应用新的方法来实现全国范围的统筹。首先，设定新的税种。养老保险一致以来都是用费来征收，即使在2011年7月《社会保险法》实施以后仍然没有改变。笔者认为可以在税法中新增“统筹养老金特别税”和“个人账户养老金特别税”。同时把养老保险分为两部分：统筹养老金部分和个人账户部分，统筹养老金特别税征收后由财政转户直接转入统筹养老金部分，专款专用。统筹养老金特别税可以参考增值税的分税方法在中央和地方进行分配，这样可以保护地方征税的积极性，又可以避免现有体系的束缚。个人账户养老金特别税可以全部划入地方税以保护地方征缴的积极性。

总之，基础养老金的全国统筹对提高养老金支付能力、推动养老政策的统一具有积极的作用。当然，要实现这一目的，既要有有改革的勇气和决心，又要打破条条框框勇于创新，更重要的是不能浮躁要循序渐进。