从基础教育教材编写制度的变化看我国政府职能的转变

刘智宏

本文从梳理我国基础教育教材编写制度的变化过程入手，粗略地探讨其与政府职能转变的关系。

教材是国家意志、民族精神、社会规范和科学文化知识在教育行为中的集中体现，在教育教学中具有极其重要的地位和作用。我国基础教育尤其是义务教育具有国家强制性和普遍性的特征，基础教育阶段使用的教材在编写、出版、发行等环节都或多或少、直接或间接受到中央和地方教育行政机构的约束，从而折射出国家的治理模式以及由此决定的政府职能定位。本文拟从梳理我国基础教育教材编写制度的变化过程入手，粗略地探讨其与政府职能转变的关系。

我国的基础教育教材编写制度经历了从统编国定制到审定制的转变过程。影响甚至决定这种变化的，则是政府职能由“全能”向“有限”的转变。

一、基础教育教材的统编国定制与“全能政府”

（一）基础教育教材统编国定制的确立和演变

新中国成立后，人民政府高度重视基础教育教材建设。1950年9月，国家出版总署召开的全国出版工作会议正式提出了中小学教材必须全国统一供应的方针。1950年12月1日，由毛泽东同志亲笔题写社名的人民教育出版社正式成立，作为全国统一的基础教育教材的编辑、出版机构。自1951年秋季起，由人民教育出版社根据教育部制定的《小学各科暂行课程标准（草案）》和《中学暂行教学计划（草案）》组织编写或修订的中小学各科教材开始陆续进入课堂使用，国家统一编写基础教育教材的制度正式确立。在这之后，人民教育出版社根据教育部公布的教育计划或教学大纲，先后出版了七套统编基础教育教材。

从1949年新中国成立到1984年，尽管期间（1958年—1977年）出现过下放课程设置和教材编写权的事实，但那是特殊历史时期的产物，国家统一制定教学计划和教学大纲、统一组织编写教材、全国使用通用教材，即所谓的课程的中央管理和教材的统编国定制，是这一时期的基调。

（二）“全能政府”模式与基础教育教材的统编国定制

上述大一统的教材编写管理制度，与这一时期我国高度集中统一的计划经济体制，以及与此相适应的“全能政府”模式是一脉相承的。

我国传统的经济——行政体制，是以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的。这种体制是在新中国成立后依据当时苏联的理论和实践逐步建立起来的，它在很大程度上决定了我国政府职能的“全能性”：政府的职能范围和内容十分广泛，作用于社会的各个层面，事无巨细，大包大揽。这种“全能性”体现在教材编写制度上，就是国家教育行政部门直接介入基础教育教材编写过程——成立直属的编写和出版机构、直接组织编写队伍、统一编写出版通用的基础教育教材并在全国使用。这一时期，我国历次基础教育课程改革，包括课程计划的制定、教学大纲的研制、教材的编写以及教师的培训等，都是教育部指定人民教育出版社负责组织实施的。这是“全能政府”的典型表现。

党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放的新时期。但是在改革初期，经济体制处于从产品经济向有计划的商品经济过渡时期。与之相适应，政府职能尤其是经济管理职能无所不包的状况开始发生改变，但明显滞后于经济体制的变革。因此在1984年之前，基础教育教材仍然维持着统编国定的编写制度。

二、基础教育教材的审定制与“有限政府”

（一）基础教育教材审定制的确立

随着改革开放和教育事业的发展，上述高度统一的课程教材制度已经不能适应经济社会发展的实际需要，也不利于课程教材质量和教育质量的提高。因此，课程教材制度的改革被提上日程。

1985年1月，教育部颁布了《全国中小学教材审定委员会工作条例（试行）》，指出：今后中小学教材的建设把编写和审查分开，人民教育出版社负责编写，各省、直辖市、自治区教育部门、学校、教师和专家也可以编写；全国中小学教材审定委员会负责审定，审定后的教材由教育部推荐，供各地选用。按照上述精神，国家教委（1985年6月18日全国人大六届十一次常委会决定撤销教育部，设立国家教育委员会）于1986年9月成立了全国中小学教材审定委员会及各学科教材审查委员会，聘任了20名审定委员和200多名审查委员。1987年10月，国家教委颁布《全国中小学教材审定委员会工作章程》《中小学教材审定标准》和《中小学教材送审办法》。这标志着我国教材编写制度的重大变革：从编审合一到编审分开，从一纲一本到一纲多本，从国定制到审定制。

1988年，国家教委出台了新的《九年制义务教育教材编写规划方案》，提出了教材多样化的具体实施方案。根据这一方案，产生了“八套半”义务教育教材，义务教育教材初步形成了一纲多本的格局。

（二）基础教育教材审定制的深化

从20世纪80年代开始，世界上许多国家把基础教育课程改革作为增强综合国力的措施之一，陆续采取了一系列课程改革举措，大力提高中小学教育质量，以应对21世纪的国际竞争。“为了中华民族的复兴，为了每个学生的发展”，世纪之交，中国启动了第八轮基础教育课程改革。

1999年1月，教育部（根据1998年3月10日九届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革的决定》，国家教育委员会更名为教育部）成立国家基础教育课程改革专家工作组，1999年底至2000年初召开了基础教育课程改革项目启动会议，2001年6月发布《基础教育课程改革纲要（试行）》，2001年7月正式公布17个学科18本课程标准。

作为这次课程改革的一个重要组成部分，基础教育教材的编写制度也作出了重大调整。首先，在坚持教材审定制的基础上，扩大了国家课程教材编写者的参与范围，“鼓励有关机构、出版部门等依据国家课程标准组织编写中小学教材”（《基础教育课程改革纲要（试行）》语）。截至2006年，共有264套义务教育课程标准实验教材和普通高中课程标准实验教材通过全国中小学教材审定委员会审定，真正实现了“国家基本要求指导下的教材多样化”。其次，为了适应课程管理制度的改革，即“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理”，教材的编写和审定主体更加多元化，即除了国家课程教材外，还出现了地方课程教材和学校课程教材，教材的编写主体更加多元化；国家课程和跨省使用的地方课程教材由全国中小学教材审定委员会审定，地方课程教材由省级教材审查委员会审定，学校课程教材由学校自主审定。

综上，以1985年《全国中小学教材审定委员会工作条例（试行）》的颁布为标志，我国告别了实行三十余年的基础教育教材统编国定制，进入了教材审定制的新时代。

（三）“有限政府”模式与基础教育教材审定制的确定和深化

基础教育教材编写制度的上述转变与这一时期我国经济体制改革的推进以及政府职能的转变密不可分。

中国的改革是以经济体制改革为先导的。与此相适应，政府经济职能的转变也被放在突出位置。党的十四大后，为适应市场经济的发展，按照市场经济体制的要求，对转变政府职能尤其是政府经济职能进行了多次改革探索。1998年的国务院机构改革方案第一次明确提出“转变政府职能”，提出要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，使政府职能改革突破了经济职能改革的单一范畴。党的十六大报告进一步指出，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，是适应深化改革和扩大开放的新形势，转变和规范政府职能的新要求。党的十七大首次提出建设“服务型政府”，为新一轮政府职能改革指明了方向。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步提出 “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，把政府职能改革提升到国家治理的全新高度。

这一时期义务教育教材编写制度的变化，除适应课程制度的变化外，也顺应了上述政府职能改革的趋势，即政府职能与企业职能的界限越来越清晰，强调政府职能“有限”，政府要有所为有所不为，最大限度地减少对微观事务的干预，政府职能逐渐转移到宏观调控、社会管理和公共服务上来。具体而言，教育行政管理部门不再直接组织编写基础教育教材，而是通过制定规则、发布课程标准、组织专家审定、公布教材目录等形式引导、规范教材编写。在此过程中，教材编写制度的细节也随着政府职能改革的步伐不断完善。例如，教育部2001年6月发布的《关于中小学教材编写审定管理暂行办法》规定，“教材编写实行项目管理。编写教材须事先依本办法规定向相应的教育行政部门申请立项，经核准后方可进行”。同期发布的《基础教育课程改革纲要（试行）》亦强调，教材编写者编写教材前须“向教育部申报，经资格核准通过后，方可编写”。2012年10月，根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，教育部调整了教材审查程序，取消了“中小学国家课程教材编写核准”这一资格审查步骤。可以预期，随着我国国家治理体系和治理能力的不断现代化，基础教育教材编写制度在吸取世界其他国家有益经验的基础上，也会朝着现代化的方向继续迈进。

（作者单位系人民教育出版社）