公务员分类改革难在哪里

赵子建

专业技术类公务员的等级制度应以专业分工为基础。原则上，上级对下级的权威只限于专业范围，上级只能发布与工作有关的指令，下级也只在公务上有服从上级的义务。

公务员分类改革，是一项关乎全国700多万名公务员切身利益的改革。自2006年1月施行的公务员法明确规定“国家实行公务员职位分类制度”以来，我国的公务员分类改革已经走过十年时间。

将专业技术类和行政执法类公务员分开，为两类公务员分别建立各自的管理制度，是落实深化公务员分类改革内容的第一步。这两个规定的审议通过，说明这项“硬骨头”改革即将迈出关键一步。

其实早在1993年国家公务员暂行条例颁布之时，深圳市就曾以之为依据，借鉴香港的做法尝试进行公务员分类管理。2006年，公务员法的出台又为深圳的探索提供了一次重要机遇。2008年8月，国家公务员局将全国唯一的公务员分类管理试点的任务交给了深圳。

2010年2月，深圳市政府印发《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法（试行）》和《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法（试行）》，公务员分类管理试点正式启动。在一些垂直管理部门，如海关、环保、税务等，也分别于2009年、2011年开展过不同形式的人员分类管理的探索。

为何长期难以取得实质进展

其一，一些层级公务员分类管理的理性精神不足。

中国的公务员制度沿袭于计划经济时代。多年来，我国的公务员制度改革沿着符合社会治理现代化要求的方向迈进，并取得了一定的成绩。然而，分类管理的价值追求，要真正贯彻于公务员管理并具体转化为公务员的日常行为，仍有相当长的路要走。

其间最为关键的问题有两个。

一是公务员既定的职位职责如何与现实更好结合。在目前各级行政机关的现实运转中，各类公务员的岗位职责是确定的，但其实际的行政活动，却更多是听从上级判断与安排，忙于大量的临时性工作。这样普遍存在的“管理现实”，与公务员分类管理的价值取向有所参差。

二是专业技术类公务员的制度设计，尚未完全以专业分工为基础。2006年1月施行的公务员法，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。

其中，专业技术类公务员的等级制度，应以专业分工为基础。原则上，上级对下级的权威只限于专业范围，上级只能发布与工作有关的指令，下级也只在公务上有服从上级的义务。

然而在现实中，上级不仅有权指挥下级做与职位有关的工作，也可以要求下级做与职位无关的工作。这种上下级之间的权属关系，与专业技术类公务员的专业分工关系，存在错位。

其二，党管干部原则与公务员分类管理之间的关系有待理顺。

党管干部是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障，是巩固党的执政地位的重要保证，是包括公务员制度在内的所有人事制度改革的基本政治前提。

党管干部原则与公务员分类管理之间，具有内在统一性：党管干部是基本原则，分类管理是党管干部原则的具体实现形式。

从当前的现状和探索来看，如何处理好党管干部原则与分类管理改革之间的关系，在实践层面还存在认识误区和思想顾虑。需要在捋清关系、达成共识的基础上，持续积累经验，创新管理方式。

其三，类别划分标准在实际需要与科学性上如何渐进平衡。

科学界定类别划分标准，是实现公务员分类管理重要的切入点。公务员法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。这样的分类主要是出于“管理的需要”，实际操作中较难判定某种职位到底归于何种类别，有时只能采取“整建制”的方式划定。

比如在环保系统，基层单位行政执法职位超过90%，该基层单位就整建制地划为行政执法职位。税务系统也将县级以下机关所有职位一揽子划为行政执法职位。这种方式表面上解决了问题，但由于类别没有进一步细化，各类公务员只能按同一标准招考、考核、晋升，难免会出现管理错位的情况，这对于公务员的职业发展而言是一种不公平。

其四，分类改革的推进路径不明。

从传统的“大一统”式的干部人事制度，到公务员暂行条例再到公务员法，我国公务员分类管理的推进是渐进式的，其中的一些重大内容和细化规则，仍有待明确。

比如，健全职务与职级序列是实现公务员分类的关键。分类改革如果只是将公务员分为三类，而不能合理地分离其“职务与职级”的实际功能，就无法体现职位的差异性。

“徒法不足以自行”，制度变革需要汇聚改革的内生与外在的推动力量。公务员分类管理，如何在推进过程中充分借助“自上而下”的推动并吸纳“自下而上”的经验，值得深入探讨、持续探索。

改革的要害是什么

事物总在发展变化中进步，《专业技术类公务员管理规定（试行）》与《行政执法类公务员管理规定（试行）》的审议通过，标志着公务员分类改革迈上了一个新的台阶。公务员分类管理才刚刚起步，未来的路依然很长。当前，抓住问题的要害，解决一些根本问题至关重要。

其一，系统设计、统一规则。

公务员分类管理的推进，是整个政府改革框架中的一个有机组成部分，与政治体制改革、行政体制改革尤其是政府机构改革、政府职能转变、干部人事制度改革等密切相关。因此，公务员分类改革需要在政治、行政体制改革的大系统中把握方向、措施、力度与进度。

一方面，政治体制改革、行政体制改革的总体框架，为公务员分类管理的推进设定了目标和方向。公务员分类改革不能脱离我国现实国情，必须与国家的政治、行政改革的需要保持一致。另一方面，公务员分类改革是一项“牵一发而动全身”的系统工程，统一规则是取得理想效果的必要条件之一。

统一规则，包括改革内容的统一设计与改革进程的统一安排两个基本方面。

改革内容的统一设计，要求各级政府以及政府各部门的改革方案不能“各吹各的号，各唱各的调”。中国是单一制国家，各级政府以及政府各部门的人事架构具有高度同质性，如果各级政府和部门各搞一套，或一个部门孤军深入，必然带来政府之间以及部门之间对应的脱节，出现彼此不适应的状况。

改革进程的统一安排，则要求各项改革措施在时间安排上能够合理衔接，确保改革过程循序渐进，一环紧扣一环，一步一个脚印。

其二，能力建设与激励保障并行，兼顾各方发展。

毋庸讳言，公务员分类管理中的难题在于，推进这项改革中获益各方的利益往往难以衡量。公务员分类管理是一次以制度变革为载体，提升公务员队伍整体素质能力的重要契机，这当然对国家、政府、社会有利。

但是，这项改革要想顺利推进，也必须对广大公务员有利。因此，推进公务员分类管理必须在拓展公务员的职业发展空间、改善公务员待遇方面切实有所作为。这样才能换来广大公务员的肯定与支持，保证改革进程的顺利进行。

在中国，公务员分类管理没有现成的道路可走，也没有现成的经验可搬，改革的广泛共识需要逐步积累。因此，应鼓励有条件的地方先行先试，“摸着石头过河”，吸取教训，总结经验，少走弯路，标杆示范，凝聚共识，增强信心，真正探索出一条中国特色的公务员分类管理的成功道路。