温州农村“两权”改革启示

唐如钰

业务覆盖广、惠及农户多、盘活资金大的农村金融创新模式惠及温州。

今年3月，央行等多部委联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（下称“两个办法”），从贷款管理、贷款对象、配套支持、风险补偿和试点评估等诸多方面，对落实“两权”抵押贷款作出明确要求。这将对我国农村金融及“三农”经济发展产生深远影响。

2015年12月，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定，这意味着“两权”抵押贷款在试点地区得到了法律授权。数十年的农村“沉睡资产”，加速“活”过来。

这一重大改革早有先声，浙江温州等地已经先行先试20余年。温州市银监局局长赵秀乐告诉《财经国家周刊》记者，温州农房抵押贷款始于1990年代，当时基于农户的融资需求，温州乐清市农信社大胆迈出了第一步。20多年来，温州已然形成了一套业务覆盖广、惠及农户多、盘活资金大的农村金融创新模式。

温州农村“两权”抵押贷款能先行试水，首先是因其强有力的地方政策依靠。

提前试水

1990年代，温州商业气氛浓厚、民间金融发达，不少农户开始从纯农耕向经营小作坊、小工厂转型。而经营需要资金，农户便拿着自家的农房向民间借贷机构抵押借款。

民间需求大增后，为鼓励农民经商、助其解决融资问题，在温州当地政府的牵头下，当地农信社开办了农房抵押贷款的业务。此后，农房抵押贷款业务便在温州蓬勃发展起来。

由于物权法和担保法不允许宅基地的使用权、所有权作为财产抵押，要解决农民融资需求，又不能打破前述“红线”，温州市政府顶着压力为该区域的农房抵押、流通开辟了一条通道。

为有序推进工作，温州市政府直接指导和协调农房抵押。涉及到逾期农房产权处置、拍卖等可能抵触现行法律的问题时，市政府往往在不逾越“红线”的前提下，尽力协调各部门立案、处置。

以乐清为例，当地政府很早就制定了“农对农转移，地随房走”的抵押物处置规则。2009年，乐清重启了农房抵押登记业务，并出台了相关文件。

乐清农办一名官员称，该文件可谓是温州2012年《关于推进农房抵押贷款的实施办法》的超前版，允许农户在持有农房“房产证”和集体土地使用权证的情况下，向金融机构申请抵押贷款，其抵押产权可在乐清县域范围的农业户口间流通。而该“房产证”，主要是由当地政府与村委会联合认可颁发的一种宅基地使用权凭证，目前仅适用于乐清县域范围，“市县政府对此很坚持。”

由此，乐清建立起了农房抵押贷款体系和产权流转市场。截至目前，乐清县域内办理了存量农房抵押贷款业务的银行已超过15家，全市农房抵押贷款余额约410亿元，惠及农户7257家，贷款不良率为1.56%。

除了盘活资金额大、惠及农户多之外，乐清农房抵押贷款还有流程简化、放款迅速的特点，乐清市农商银行更是以“3天承诺制度”闻名。

乐清的土地经营权抵押贷款业务，也颇为超前。早在2013年，乐清便发放了首笔土地经营权抵押贷款。

去年11月，为了让农民与银行有章可依，人民银行乐清支行与当地农业部门共同出台了《乐清市农村土地经营权抵押贷款管理办法（试行）》。三个月后，乐清果蔬农户章财富就以247亩耕地经营权作为抵押，向银行申请到了当地首笔土地经营权抵押大额度贷款160万元。

示范意义

温州农村“两权”抵押贷款能先行试水，首先是因其强有力的地方政策依靠。去年12月，全国人大常委会在给予各试点“两权”抵押的法律授权后，各地政府所需承担的风险已远低于当年的温州。

风控不因流程快速而松懈。乐清市各商业银行对农房抵押申请人有着严格的“两房三书”要求，即申请人必须拥有前述“房产证”、土地证、抵押物非唯一住房确认书、村集体同意抵押物处置证明书、被处置人不再申请宅基地承诺书。当以上资料完整时，银行方受理审核该农户申请。

同样，农户在申请土地经营权抵押贷款时，须在当地的土地承包管理部门进行土地经营权抵押登记，在“确权”后方可提出申请。

乐清市政府规定，农房抵押贷款申请人必须为还款人，杜绝借助乡亲邻居等的农房来“骗贷”;各银行均将农户所经营项目、收入情况、自有资金等作为第一还款来源。并且，银行还差别对待抵押产权，要求对变现能力弱的抵押产权，抵押率不超过其估值的60%。

不仅如此，为避免农房重复抵押造成过度借贷等风险，乐清还要求农户在签订贷款合同后，须及时向房管登记机构报备。据了解，至2016年3月，乐清农房抵押贷款的不良率为1.56%，低于温州平均不良率2.86个百分点。

赵秀乐认为，回看温州近20年的探索，其超前的“两权”抵押模式或许在全国范围内有着一定的示范意义，“可以因地制宜，有所取舍。”

三大难点

多位受访人士对记者坦言，温州模式也不是万能的，但温州走过的弯路，有过的难点，很多也是全国性难题，值得参考。

其一，抵押产权处置难，其根本原因在于缺乏法律保护。

以农房为例，虽然温州当地政府大力支持“两证三书”制度落地，但其抵押仍受到诸多法律限制;立案、处置、拍卖时更涉及到诸多不可逾越的“红线”。

其二，土地经营权抵押评估难、抵押率低。我国农地承包是多年一签，但租金却是一年一付，因而在所承包土地未来多年租金尚未支付的情况下，农户难以向银行申请到满足其需求的贷款。

一位沿海省份金融办官员说：“比如农户土地承包了30年，但其租金仍是年付。由此，银行无法认同农户有30年的承包权，只能按照其具有一年承包权进行价值评估。”

虽然农地上的附加品如大棚、农作物等也可随之作为抵押，但农地附属物系非不动产，农作物更是受到自然因素和市场风险的影响，抵押价值充满不确定性，抵押率偏低。

其三，单户贷款额度小，这一问题更是全国普遍存在。其根本原因，仍是产权的评估难度大，以及农房、土地抵押处置困难。

以乐清市农商银行为例，截至今年1月，其农房抵押贷款业务共支持农户2000余户，户均贷款为70万元。虽惠及农户多，但鉴于温州民间经商气氛活跃，当地不少农户早已脱离农耕转而经商，其从事生意涉及手工作坊、餐饮、农家乐、咖啡厅、工业，等等，融资需求巨大。并且，当地也还有一批种植经营大户，几十万元贷款难以满足其生产、经营。