探析构建服务型政府的阻力因素及解决路径

薛栋

摘 要：通过对目前我国城市土地储备与供应存在的诸多问题，结合笔者工作经验，提出了全面推行“阳光征收”工作、提高土地集约节约化利用水平，优化土地供应计划，完善土地储备制度等措施，从而较好地实现对土地和房产市场的有效调控。

关键词：土地储备制度 土地集约化 土地供应

随着土地储备制度的建立，实施土地储备是政府经营土地资产、加快城市建设、有序实施城市规划和深化土地使用制度改革的重要手段。目前，由于我国土地储备制度建立的时间不长，土地储备和供给运行机制不够完善、相关理论指导和法律规范尚不健全，也没有较成熟的经验可以借鉴，导致了城市土地储备的运作缺乏超前的计划性和规划性，与当地的城市规划和土地利用总体规划衔接不紧密，使得土地储备与供应显得盲从无序，这不利于我国城市土地市场可持续、健康发展。现结合实践经验，就如何进一步完善城市土地储备和供应工作相关问题提出了几方面的措施与对策。

一、大力推行“阳光征收”工作

所谓“阳光征收”是指在国有土地上房屋征收与补偿工作中，将房屋征收相关政策法规、工作流程、补偿标准以及与被征收人相关利害关系的房屋征收补偿信息等内容在一定范围内予以公开并接受监督的过程。这种模式是随着当前社会发展形势应运而生的，它为我们目前的征收工作创造了良好的开端，体现了以人为本、发展为民的理念，是贯彻落实科学发展观、维护群众合法权益、构建社会主义和谐社会、促进经济社会又快又好发展的一项重要工作。鉴于征收过程中存在的征收进度难以保障、现行法律法规滞后、储备资金筹措困难、补偿标准存在差异、群众对立情绪强烈等一系列问题，必须做好以下几个方面的工作。

1.创新工作机制。建立以政府为核心，土地管理部門为纽带，多部门协调的征收工作组，各部门之间保持良性互动，协调发展。

2.建立与完善现行法律规范或实施细则。在国家相关法律法规文件指导下，各地方结合自身实际，探索制定适合本地区的操作规程。

3. 拓宽筹资思路。要多渠道筹集储备资金，尽量吸引社会资金参与其中。

4. 适度提高补偿标准。针对不同城市地区，规范拆迁补偿程序，坚持舆论先导，做好群众思想工作，营造良好的征收氛围，因地制宜地严格执行补偿标准。

二、提高土地集约节约化利用水平

我国许多地方的土地，存在着粗放利用、闲置浪费等现象，尤其是工业用地，而且低水平的“招商引资”又在某种程度上助长了这种态势的发展。为提高集约节约用地水平，实行土地资源的严格管理和合理利用，国家出台了相关文件，并积极倡导房地产开发项目的节能、节地、环境友好。

1.提高工业土地集约利用的强度。就技术指标而言，土地投资强度是实现集约用地的直接手段，土地供应价格是集约用地的基础及影响土地集约利用程度的最重要的因素之一。只有在合理的供地价格和适宜的投资强度的“双轮驱动”之下，工业用地的供应才能在基本满足经济发展需要的同时，获得更多的、可持续增值收益。因此，应主要通过科学制定工业用地的价格、实现工业用地交易方式的市场化、有效测定土地投资强度的地方标准、完善集约用地的配套措施等方面来提高工业土地集约利用的强度。

2.大力节约房地产开发建设用地。在高速工业化、现代化、城镇化的进程中，大力提倡节约集约用地，用有限的土地，建造更多更好的房子，对于经济社会可持续发展、构建和谐社会、稳定房价、防范房地产市场风险都具有重要的意义。首先，应严格控制建设用地的无序扩展，必须守好集体土地转为建设用地的审批这道关卡；然后，要完善城市规划设计，通过容积率、建筑密度等各项指标，最大潜力的提升土地的整体价值；最后，要积极推广节能省地型项目，在有限的土地上，多出精品。

三、进一步完善土地储备制度

土地储备制度的产生是政府调控土地市场的内在需要，是我国土地使用制度改革深化的必然结果，也是继20世纪80年代末我国实行国有土地有偿使用制度之后的又一重大改革。它俨然成为政府提高土地利用效率、规范和调控土地市场的有效工具，成为城市经营的一个重要组成部分。

1.健全法律制度。尽管国土资源部、财政部以及中国人民银行在2007年12月4日发布了《土地储备管理办法》，但没有具体的实施细则，各地的实际情况不尽相同，都只是在不断探索阶段。因此，急需一部操作性更强的指导土地储备日常工作的细致的法律法规或实施细则。同时，地方政府土地出让收入的多少往往与政府城建项目列支密切相关，所以如何把土地储备的短期效益与长期效益的矛盾解决好，始终是一个矛盾的问题。确立政府主导下的土地储备市场化运行机制，达到各相关经济利益主体的共赢，这是土地储备最终所希望实现的。

2.建立联动机制，加强部门合作。土地储备工作是一个复杂的系统工程，其运作涉及到土地、房产、城建、财政、金融等多个部门，必须建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，多部门协调的土地储备管理机构。同时，每年上报的土地储备和供应计划，要与城市总体规划、土地利用规划、近期建设计划、旧城改造计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来，把有关责任分解到各职能部门，推行奖惩制度，以提高工作效率。

3.多元化募集资金，确保土地储备资金及时到位。建立社会化的资金筹集方式，拓宽资金融资渠道。在进一步研究和完善土地储备工作运行模式的基础上，寻求搭建土地储备融资平台。首先是加强与金融机构的沟通，争取金融机构的更多支持；其次是争取国家税收的支持和土地储备税收上的优惠；三是争取政府财政的投入；四是探索委托金融机构发行债券和股票的可能性。

4.规范土地市场信息披露的标准和程序。健全土地市场信息系统的建设，在各大网站和新闻媒体上定期公布土地市场的相关信息，强化基础数据的采集、整理和统计工作，加强市场分析能力，提高市场分析水平，及时发现市场运行中存在的问题，准确判断市场的发展趋势，把握市场运行规律。

四、优化土地供应计划

在我国保护基本农田形势严峻，可供开发土地的数量有限，因此，土地供应计划更具调控市场、优化资源配置等功能，也是实现房地产业可持续发展的重要基础。各地在制定和执行土地供应计划时，应从不同时间、空间、用途等角度出发，优化土地资源配置，充分享有稀缺性土地资源的增值效益。

1.优化土地供应的时间序列。土地供应的时间序列是指城市在一定时期内供应市场的土地数量分布。由于政府可以垄断土地一级市场，在满足市场基本需求、地价涨幅高于融资成本的前提下，适当减少土地供应数量可以实现更持久的市场调控、获得更多的土地增值收益，而且有利于消化闲置土地和空置房屋。同时，供给数量的确定应结合市场实际的情况，使之具有科学性、统筹性，如果供应总量过小，易引发地价及房价的快速上涨，反之亦然。

2.优化土地供应的空间序列。土地供应的空间序列是指在一定时期、一定总量的前提下，供应土地的区域分布。各地在一定时期、一定总量的前提下，不要普遍推进、全面开花，应当根据产业发展需要，采用“不均衡发展策略”，选择部分市场需要、容易发展的地段（区域）优先供给，适当开发，有所侧重。

3.优化土地供应的用途结构。土地供应的用途结构是指一定时期、一定总量、一定区域的前提下，供应土地的用途分布。各地应当根据社会经济以及房地产业可持续发展的需要，对不同土地用途的供给结构进行优化。例如，对于商品房用地而言，应鼓励节能节地型住宅项目的土地供应，合理调控不同档次住宅商品房项目的土地供应，限制、禁止供应高档别墅项目建设用地；对于产业用地而言，应支持高端、高效、高辐射力、低耗能、低污染产业项目的土地供应，鼓励发展节约集约用地的产业和项目，严禁高耗能、高耗水、高污染的产业项目的土地供应。

作者简介：朱晓蕾（1974—），女， 2001年毕业于山东农业大学国土资源调查专业，现在山东省临沂市费县国土资源局工作。