——陈瑞华谈人民法院组织法修改

候补法官没有人数、比例限制，会不会在39%的入额法官之外，再出现一个39%？员额制改革中没有入额的法官、法官助理，都可能成为候补法官。实际就是把之前剔除出去的那些人，重新拿回来。

必须要小心，在挣脱区县级、地市级地方化的过程中，很可能落入省级地方化的窠臼。而且现有的改革，大大弱化甚至架空了同级人大对法院的监督；省级人大对省级高院的监督也没有得到加强。

在我的理想中，一所法院只需要一个行政中心，统一处理所有非审判事务。设一名专职副院长，不审案，只管理政治部、人事、纪检、后勤等各项行政工作，相当于这所法院的总经理。

南方周末记者 滑璇

近日，人民法院组织法酝酿修订，最高人民法院提出一些新的改革思路。从十八届三中全会算起，新一轮司法改革已进行了两年半，到了调整法律的时候。

“法律主要的功能，就是把改革成果固定下来。”北京大学法学院教授陈瑞华告诉南方周末记者，本轮司法改革中，中央的方案只是给出了框架性结构，具体怎么做，各地都在探索。当改革还不够成熟时，法律不宜草率出台，以免扼杀所有的可能性。

陈瑞华认为，修改人民法院组织法，应该把法院系统内部的改革成果体现出来，而那些已经完成阶段性使命的事物，是时候退出历史的舞台了。

增设“候补法官”会对员额制造成冲击

南方周末：修法时有没有特别强调员额制的问题？

陈瑞华：现在出现了一种表述，以“院长、副院长、庭长、副庭长以及其他法官”为主语，后面对员额法官的权利义务做出规定。这就意味着法院、审判庭的领导是当然的法官。

我们知道，中央确定的法官员额比上限是39%，那么员额里还有多少位置留给没有行政职务的普通法官？比如北京市某基层法院，一共四百多个编制，按照39%计算，有一百多个法官员额。其中，院长、副院长、专职审判委员会委员加在一起不到十人，庭长、副庭长大概六七十人，再加上有行政级别的审判长几十号人，几乎占到员额比例的百分之六七十。最严重的地方可以占到80%。

那些在一线办案多年的老法官，如果没有“长”的头衔，就可能被排除在员额之外。他们失去了独立办案资格，心理落差很大。这是导致当前一些法官离职的重要原因。

而入额的法官中，一个普通法官可能年均办案200件，院长、庭长等年均只办100件或更少，大量案件压向没有行政职务的法官，结果肯定是人手不够。案多人少的压力比过去还大。

前一阵，微信上曝出北京某员额法官与法院签订责任书，承诺一年至少办理200个案件。其实你到法院去问，这样的责任书很多地方都有。

南方周末：有什么办法可以缓解案多人少的压力？

陈瑞华：最高法院提出在基层法院设置“候补法官”。所谓候补法官，由法院院长提名、审判委员会通过任命。他们可以代行法官职务，审理、裁判案件，包括独任审判案件；但裁判文书上要以“代理审判员”身份署名，而且不能担任合议庭的审判长。

候补法官没有人数、比例限制，会不会在39%的入额法官之外，再出现一个39%？员额制改革中没有入额的法官、法官助理，都可能成为候补法官。实际就是把之前剔除出去的那些人，重新拿回来。

这样的制度如果建立起来，会让一部分行使审判权的人规避法官遴选委员会的选拔、打破同级人大及其常委会的任命。他们行使审判权的合法性、权威性，将难以保证。要是有当事人对此进行挑战，申请宣告他们的裁判不具有法律效力，法院又当如何应对？

事实上，即使没有候补法官，基层法院囿于巨大的案件压力，也在做着类似的事。比如让法官助理办案，让员额法官在裁判文书上签名。

南方周末：既然候补法官的合法性、权威性都可能遭到质疑，那有没有其他办法？

陈瑞华：这次的一个改革方向是，不论是否适用简易程序，基层法院审理一般案件都采用独任制。合议制只适用重大、复杂、疑难型案件。也就是说，将来基层法院的大部分案件都会由一名法官审理、裁判，而非现在的三名。

相对于独任法官审判而言，合议庭审判显然更有利于当事人的权利保障。那么我们是不是可以考虑赋予当事人选择权？如果自愿接受独任法官审判，可以适当给予诉讼激励。

另外，在缺乏合议、制衡的情况下，谁来监督独任法官审理的案件？尤其一些民商事案件，标的额动辄几百上千万，法官腐败了怎么办？

南方周末：即便在现有的合议制下，也会出现承办法官个人审理、裁判，另外两名法官不闻不问的情况。

陈瑞华：是的，这是中国司法实践中独有的承办法官制度，谁是案件承办人，案子就归谁管。从庭前准备、开庭、撰写裁判文书，到与公安机关、检察机关沟通，向审委会甚至政法委汇报，都是承办法官一个人的事。包括与这个案件相关的奖惩，也与其他两名非承办法官没关系。

当然，我们不排除个别案件中三名法官会有意见分歧。但绝大部分案件里，另外两名法官会给承办法官面子，这是一种心照不宣的潜规则，你的案子我不干预，我的案子你别染指。对于一些标的额几千万上亿的民商事案件来说，当事人要想与法官进行幕后交易非常容易，律师会直接找到案件承办人，腐败也就这样滋生出来。

而在这次的改革里，承办法官制度不仅没有消灭，“承办人”三个字也可能被直接写进人民法院组织法。

“省级统管” 不能变成“省级领导”

南方周末：去地方化是本轮司法改革的一个重点，此次修法会有新动向吗？

陈瑞华：现在有一种设想，是省以下三级法院向同级人大进行工作报告，但报告不再交付人大表决。这虽然是司法去地方化的某种尝试，但涉及一个重大宪法问题，就是法院和人大关系的问题。

尽管宪法中没有规定法院工作报告应交付同级人大表决，但仍然有宪法学者认为这可能违宪。因为宪法渊源不仅包括宪法条文，还有宪法惯例。1980年代之后，我们一直是这样做的。直到今年“两会”，全国人大还在对最高人民法院的工作报告进行表决。一旦改革，人大与法院的关系将在中央、地方形成两种不同模式，法律制度的连贯性、内部统一性，都会产生问题。

南方周末：目前的法院人财物省级统管试点，情况如何？

陈瑞华：人的方面，一些地方的省委政法委下设了法官遴选/惩戒委员会。只有经过遴选委员会的笔试、面试，法官才能入额。也就是说，那些由同级人大任命，但没有通过遴选委员会遴选的法官是不能办案的。那么今后，人大任命的法官可能成为一种没有实际审判权的职称。

钱的方面，有些省级财政厅将省以下三级法院都作为一级预算拨款单位。但财政部门不了解法院的具体情况，很难细致考量各地市、区县间的差异。比如上海的浦东新区法院和崇明县法院，案件数量、案件复杂程度、办案花费差别很大，但财政部门不可能考虑这么多。所以现在的做法就是，财政部门只与省级高院对接，让高院成为三级法院的预算编制部门。从某种意义上说，财政权就被高院攥在了手里。

但必须要小心，在挣脱区县级、地市级地方化的过程中，很可能陷入省级高院的权力扩张，落入省级地方化的窠臼。而且现有的改革，大大弱化甚至架空了同级人大对法院的监督；省级人大对省级高院的监督也没有得到加强。

南方周末：在行政领域，省级高院加强了对中级、基层法院的管控。这种管控有没有可能延伸到司法裁判权上？

陈瑞华：依据宪法，我国的上下级法院间是监督关系。监督意味着在司法裁判领域，没有经过上诉、抗诉，上级法院不能干预下级法院办案。

而根据现在的改革思路，最高法院领导全国法院的司法行政工作，高级法院领导辖区内两级法院的司法行政工作。这种被列入“垂直领导”的司法行政事务不仅包括财、物，也包括人事、监察、司法警察等多个方面。

比如人事方面，高院可以指派中院院长，中院院长、党组书记可能同时也是高院党组成员。这与行政机关的体制完全相同，就像南京市委书记兼任江苏省委常委一样。再加上入额法官要经过院长提名，院长便牢牢掌握了所有法官的生存命运。

汉密尔顿说过，“对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”在这样的情况下，法官面对院长不独立，下级法院面对上级法院不独立，司法裁判系统也就不可能独立于司法行政系统之外。我担心法院系统内部的请示汇报会愈演愈烈。而在请示汇报中，审级、两审终审都将沦为摆设。因为下级法院的态度就代表了上级，上诉只是徒劳。

南方周末：早在2010年，最高法院就印发过《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，要求各级法院独立行使审判权，以杜绝请示汇报。但5年多过去了，为什么收效甚微？

陈瑞华：首先，司法责任制越来越严格，下级法院为了逃避错案追究责任，主动将矛盾上交、风险转移；其次，我国法院特有的考核制度中，有一项是上级法院对案件的发回重审率、改判率。如果下级法院在裁判前就向上级请示，上级不可能撤销自己给出的结论，因此发改率就会降低。第三，法院不是活在真空中，要应对整个社会大环境。当下级法院无法抵御外部干预时，就会本能地寻找避风港。比如一个中级法院审判的案件，当地领导要求案子必须这么判，但这违反法律。中院就会搬出高院，“看，这是上级说的，不是我说的”，以此规避外部干预带来的政治风险。

这种情况下，上级法院也怕引火烧身，往往极不情愿表态。中国的上下级法院之间，就这样形成了一种很微妙的相互推诿责任、转嫁风险的关系。有些案件在五六年甚至十年中，不断上诉、发回重审、上诉、发回重审，多的能达到8次，上级法院明知裁判有错也不肯直接改判，就是这个原因。

业务庭和审委会或可取消？

南方周末：本轮司法改革取消了庭长的审批权，我们注意到，有些地方走得更远，比如2014年辽宁葫芦岛中级法院打破了13个业务庭，重新划分为25个合议庭。这次修法是否涉及法院内部业务庭的设置？

陈瑞华：没有。葫芦岛中院的“扁平化”改革取消了庭长、副庭长职务，让他们也进入法官员额，以审判长身份参加合议庭。但从目前的情况看，最高法院并没有取消庭长、副庭长等行政职务的打算，而且他们当然地成为入额法官。

事实上，本轮司法改革提出“让审理者裁判，让裁判者负责”，也就是说，庭长不能干预那些不是自己审判的案件。如此一来，庭长最大的作用便是审判自己的案子，不能再为其他法官签署意见，那么有必要保留这么多庭长、副庭长吗？

葫芦岛中院的改革是很有益的探索，可惜没能成为此次修法的一个可选择项。在我的理想中，一所法院只需要一个行政中心，统一处理所有非审判事务。设一名专职副院长，不审案，只管理政治部、人事、纪检、后勤等各项行政工作，相当于这所法院的总经理。

在取消行政级别的同时，还应该激活《法官法》中关于专业等级的规定，将法官专业等级与工资、待遇等挂钩，形成激励机制。

南方周末：审判委员会制度被学界诟病多年，认为其违背了“让审理者裁判，让裁判者负责”的基本司法规律。此次修法，会对审委会的权力加以限制吗？

陈瑞华：一直以来，审委会被人批评的主要原因就是黑箱操作。一群审委会委员在会议室里听案件承办法官口头汇报，既不到法庭亲历庭审，也不阅卷。而且审委会讨论过程不公开、不透明，公正性难以保证。

在最高法院的改革思路中，审委会一般只讨论和决定重大、复杂、疑难案件的法律适用问题，只在“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”中，进行事实认定。这是一点进步，说明法院已经认识到了仅听法官汇报，不能对案件事实下结论。

可问题在于，对案件的法律适用，不听控辩双方观点就可以下结论吗？在很多案件里，尤其刑事案件，双方争论最激烈的就是法律适用问题，比如有罪无罪、量刑、非法证据排除等。法官的口头汇报，很难将双方观点说清。

南方周末：哪些属于重大、复杂、疑难案件，有没有什么判断标准？

陈瑞华：没有。如果明确重大、复杂、疑难案件包括刑事中的无罪案件、死刑案件，民商事中标的额过亿的案件等等，这没问题。但实际上并没有这样的明确界定，所以对重大、复杂、疑难案件的解释可以无限扩张，审委会要不要介入也可以由院长弹性掌握。

针对审委会的改革，各地已经有了一些先进经验。比如，河南要求审委会到法庭的旁听席上听审，有的地方则要求审委会观看庭审直播或庭审录像。这些都是为了让审委会了解争议焦点，避免受到承办人的单方影响。

最激进的改革在北京知识产权法院。2015年9月，知产法院的全体审委会委员组成超级合议庭，对一起商标行政纠纷案直接审判。这种亲密性很高、成本也很高的审判方式，既能保证公开公正，也能保证只适用于那些特别重大、复杂的案件。这是审委会改革的一个标杆。

南方周末：既然审委会受到这么多的批评，当初为什么要有这样的制度设计？

陈瑞华：过去，审委会存在的逻辑前提是法官素质不高、容易腐败，为了提高素质、防止腐败，实行集体决策。但现在，法官基本都是科班出身，又由法官遴选委员会选出精英入额，当初的逻辑前提已经不存在了。审委会的历史使命也已经完成，没有保留的必要。

在实行司法责任制的今天，审委会反而成了一个法不责众的制度。如果没有审委会，每个法官要对自己的案件担责；有了审委会，等于有了一个委员会替你分担责任，最后的结果就是谁也不担责。

此外，审委会还会成为纠正冤假错案时的司法体制障碍。一个经过审委会的案子，就是经过院长、副院长、庭长等领导审批过的案子。要想推翻一批领导共同的错误结论，难度远远超过推翻一个法官的错误结论。有的冤假错案里，当初参与讨论的审委会委员已经升迁了，想要纠正更是难上加难。

南方周末：在没有审委会的情况下，如果真的遇到重大、复杂、疑难的案件怎么办？

陈瑞华：尽管现在的改革思路中没有取消审委会，但提出组建“专业法官会议”“专业审判委员会”，可以为合议庭提供法律适用方面的咨询意见。这种联席会议在民主化、专业化的氛围中进行讨论，相当于一次专家会诊，但最终裁判结果还是合议庭说了算。