南充市推进多规合一路径探析

徐荣悦

摘要：多规合一为新常态下新型城镇化建设注入新的活力，是解决城市规划建设中多项规划间互相打架、空间资源浪费、重复建设和项目落地难等问题的良好处方。本文以南充市为例，在分析目前其面临的问题的前提下，探索了推进多规合一的路径，为全面推进多规合一工作扫清障碍。

关键词：多规合一；路径探析

中图分类号：TU981 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展[1]。突出的表现是：空间规划相互冲突、缺乏统一的空间规划管理体系、审批效率低下、规划信息不公开导致社会矛盾。

规划间相互矛盾问题的越演越烈，导致城市发展空间分割严重，基础设施与公共服务设施配置失衡，城市空间利用效率低下，无法实现空间优化开发和耕地保护的作用。实施“多规合一”是新形势下规划工作的新任务。探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务[2]。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容[3]。

二、研究背景及研究区域情况

1.研究背景

党的十八大三中全会以来，中央政府高度重视推进“多规合一”工作，在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[4]。2016年12月召开的中央城市会议强调：以主体功能区规划统筹各类规划，推进“多规合一”。四川省积极推进以“县”为单位的多规合一工作，其中南充市西充县纳入四川第二批县域全域规划试点之一。这些足以见证南充市在全市推进“多规合一”工作迫在眉睫。

2.研究区域概况

（1）发展概况

南充位于四川东北部，成渝经济区北部，嘉陵江中游。幅员面积12494平方公里，现辖3区5县，截止2014年末常住人口达常住人口633.38万人，城镇化率42.4%，形成油气化工、汽车汽配、丝纺服装、农产品加工4大优势产业，夺得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家规划定位的成渝经济区北部中心城市和川东北地区中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）规划编制情况

①国民经济社会发展规划

国民经济和社会发展规划是由发改部门组织编制的，对市域一定时期内（通常为5年）经济与社会的发展各项内容做出具体安排的规划，是指导地方经济社会发展的阶段性纲领。内容涵盖南充市生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等方面，为南充市的社会、经济、文化建设工作指明方向。目前，南充市已经完成国民经济社会发展第十三个五年纲要。

②土地利用总体规划

土地利用总体规划是由南充市国土资源局主导的，在满足国家社会经济可持续发展的要求前提下，充分考虑本地的自然、经济、社会条件，从空间和时间2个维度对土地的开发、利用、治理、保护工作给予详细的规定和布署。

③城乡规划

城乡规划作为我国规划体系中一种重要的法定规划，一旦通过审批将成为协调城乡空间布局、引导和调控城乡建设、保护和管理城乡空间资源的法律依据[5]。对于南充市而言，政府部门合理安排城乡建设发展空间布局的重要抓手，是改善生态环境的关键指南，是促进资源、能源节约和综合利用的重要依据。

三、规划间存在的问题

1.空间规划冲突

由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。

2.规划审批效率低下

第一，信息流通不畅。规划主管部门各自为政，审批手续混乱，空间管理权限重叠，信息共享不足。项目落地慢，各部门间项目协调成本高。第二，审批时间长。跨部门的行政审批制度，行政审批中互为前置，来回审批，项目的审批时间拉长，导致项目不能及时实施，难以满足当前经济社会发展的需要。第三，重视行政审批，项目实施后的监督工作无人问津。呈现“严进、松管、轻罚”局面，项目实施的质量难以保证。同一条道路、同一区域地下管道一年修来修去的现象很普遍。

3.各规划水平不高

习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。

4.法律依据和保障不同

在我国目前的行政体制框架内，多规合一首先是谁主导的问题，目前多规间的法律关系没有理顺，缺乏健全的相关法律体系作为编制实施的有力保障[6]。土地规划法由《土地管理法》作为法律依据，法律地位相对较高。城乡规划由《城乡规划法》作为支撑，法律地位也较高。而发展规划是政府宏观政策的集中体现，只有中央政府的政策作为支撑，没有法律上的支持。可见，法律基础的不健全，多规合一没有强有力的法律保障，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。

四、推进“多规合一”的途径

1.建立多规合一的问题解决机制

高度重视规划间存在的规划内容交叉、管制重叠、标准不一的问题，深入剖析问题来源，确定推进多规合一的工作重心。在现有规划的基础上，重新编制一个综合发展规划，统一规划目标、期限、规划技术标准等，内容包括宏观边界规模及功能、定性、指标管控等方面，将其作为各规划的“领头羊”，统筹制定土地利用、城市建设、综合交通、产业发展、生态环境等分项规划，进一步规范和引导各部门规划工作的有序展开，科学推进规划的编制和实施。

2.成立高规格领导小组实施“三线”管控

成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。改革多规合一规划体制，提高其级别和规格，强化其权威性。利用行政手段，促进多规合一的统一和有效实施。以政府为主导，组织相关部门成立专门的“多规合一”工作领导小组，以空间布局、生态红线划定、产业发展和布局、基础设施建设等方面为重点，有效推进多规间的有效衔接。根据国家和省《主体功能区规划》的要求，拟定落实主体功能区规划的相关配套政策和措施，以城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线“三线”为底线，优化生态、农业、城镇的空间布局。同时，制定并完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，营造良好的政策环境，确保多规合一工作的有序展开。

3.探索市县空间规划衔接协调机制

结合市县所处的宏观环境，综合考虑现有的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，明确“多规合一”的核心目标，判定相应的指标体系。探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制，提出完善市县空间规划的对策与建议，加快市县空间规划的高效实施。在遵循各类规划发展目标、法律法规的要求的前提下，合理确定规划间统一协调的规划中期年限和目标年限，促使各类规划的目标有效实施。

4.构建统一衔接的规划体系

结合十三五规划编制，拟构建“1+3+x”市县规划体系。“1”指南充市“十三五”规划纲要，“3”指城乡、土地利用和环境保护规划等空间规划，“X”指各类专项规划或行动方案。结合全市实际发展，完善城乡、土地利用和环境保护规划等三大空间规划。以一个重点领域或行业编制一个专项规划为原则，合理确定专项规划数量，精简各规划内容，促进专项规划向实施方案和行动计划转变，增强专项规划的可行性。

5.建立高效的审批程序

在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。建立“多规合一”保障监督体系和反馈机制，确保项目高效推进。

参考文献：

[1]王蒙徽.推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划，2015，06：9-13+42.

[2].从多规分立走向多规合一[J].环境保护，2015，Z1：16.

[3]刘志平.“多规合一”第三方评估及“十三五”展望[J].探索与争鸣，2015，06：34-35.

[4]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015，04：601-613.

[5]中华人民共和国城乡规划法[S].2007

[6]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015，01：32-36.