公务员伦理法制建设滞后成因及解决路径

李政宁

【摘要】当前，我国公务员职业伦理的迷茫与失范、公务员伦理制度的缺失与空白现象突出，亟需建立公务员行政伦理的法制规范体系。公务员伦理法可以重塑新时期党员领导干部的道德价值观念，并将行政伦理规范体系的要求转化为他们的内在品质，从而达到加强公务员为政之德、预防腐败的目的。

【关键词】公务员 伦理法制建设 路径

【中图分类号】D659 【文献标识码】A

习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上强调指出：“一切国家机关工作人员，要克己奉公，勤政廉政，关心人民疾苦，为人民办实事。”①这是对公务员职业道德所提出的具体、明确的要求。自党的十八大以来，习近平站在依法治国、从严治党的高度，为推进中国特色社会主义事业的建设、实现“两个百年”的奋斗目标，曾不止一次对广大党员干部特别是领导干部提出了要加强道德修养的要求，并强调了加强道德修养的重要性和紧迫性，是新时期我国公务员队伍建设整体规划的重要一环。

“德才兼备”是我党一直以来的干部选拔标准，尤其强调以“德”为先，并以具有党性原则的“德”作为优秀党员干部的考核与评价标准。在这里，“德”就是“从政道德”、“为政之德”，也就是公务员从事公共行政事务时必须遵守的职业道德，或者叫做“行政伦理”。

当前的公务员道德建设之所以被频繁关注，公务员伦理法制建设之所以被频繁提出，其突出原因就在于公务员职业伦理的迷茫与失范，在于公务员伦理建设的制度缺失与法制空白。因此，要在新时期重塑领导干部的道德价值观念，并将行政伦理规范体系的要求转化为公务员的内在品质，就必须改变行政伦理建设滞后的状况，从战略高度加强对公务员行政伦理的法制化建设，从而达到加强公务员为政之德、预防腐败的目的②。

公务员伦理法制建设的内涵与作用

公务员伦理法制建设的内涵。行政伦理的基本问题是权力与利益的关系问题，是公务员如何避免公共职权与个体利益发生因果关系的问题。在这里，行使公共权力是公务员执行公务过程的必然方式，但权力运用的对象与目标均在于“公务”，与个体利益不能发生任何联系，怎样在理性思想与精神意志的作用下不逾越这条界限，就是行政伦理的关键与核心。然而，这条界限既不明显、也不易把控，将一只脚践踏上去非常容易，甚至充满诱惑力—因为权力所带来的不是“公仆”意识，而是“主人”之尊，是利益附带。

马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时，就特别重视“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”这种状况的发生；邓小平在《党和国家领导制度的改革》的报告中也指出：总有一些党员领导干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化……。可见，只有加强公务员伦理法制建设，亦即要通过伦理规范、法律制定、执行监督等体系建设，将行政伦理的价值规范与要求转化为公务员的内在品质，才能真正建立健全行政伦理的教育管理与制度规范相并重的预防体系和惩治措施。

公务员伦理法制建设的作用。首先，公务员伦理法制建设是公务员道德与法制的结合，伦理本来属于道德的范畴，而法制属于法律的范畴，二者的规范界限与要求并不相同。但道德与法律的渊源却如出一辙，某些道德层面的东西随着社会的变化与发展完全可以上升到法律的层面，反之亦然。所以，道德与法律的叠合与双向流动可以使公务员伦理法制化成为可能，并产生比纯粹道德约束与思想教育好得多的效果。

其次，加强公务员伦理法制建设有利于进一步明确公务员行政工作中的伦理价值取向。行政伦理的核心理念是增强公务员的“公仆意识”，即做社会的公仆，而不是做社会的主人。公仆的角色归属在于为社会、为人民服务，以我党对广大党员领导干部的要求来说，就是执政为公、执政为民，树立全心全意为人民服务的思想。在以往的干部队伍建设中，这一思想基本成为我党执政的基本理念与宗旨；而在公务员伦理法制化建设中，通过法律的规定可以使之更加明确，也更加庄重与严肃，成为每个公务员必须怀有的价值理念追求。尽管伦理是一种内化了的道德规范，但在法制的规范下，它必须最终呈现为人的行为自觉，外化为公务员规范、合理、公正、有效的行政行为。

再次，进行公务员伦理法制建设是建设廉洁性政府、预防与惩治腐败的必要途径。腐败源于人的求利动机，但这一动机能否变为行动，权力的作用是非常大的。公务员是否会偷偷的以权谋私？或者以权谋私以后怎样？公务员伦理法制的建设既然能够从动机的前边进行预防，也就可以在行为之后进行惩罚，这一点恰是过去的干部管理所做不好的。

国外公务员伦理法制建设的现状与借鉴。在行政伦理法制建设已成为国际性大趋势的形势下，我国公务员伦理法制建设问题业已引起全社会的广泛关注。但公务员伦理法的设立并不是将原有行政道德规范转化为法律规定这么简单，认真研究国外有关公务员伦理法的制定经验与方法也许更为迫切与需要。公务员伦理法在任何国家都不是一蹴而就的事情，但既然作为法律，就必须拥有规范详细、判断有据、操作可行的细则条文，而不是通常伦理道德中的范范规定。

在《韩国宪法》中，公职人员总的伦理标准，是把国民利益作为价值基础，而不是为特定集团局部利益服务③。如1981年以总统令颁布的《韩国公职人员伦理法》规定，要把“公职人员、公职候选人的财产登记和财产登记公开予以制度化”，“防止公职人员不正当的财产增值，确保公务的公正性，确立为国民的服务者即公职人员的伦理准则。”④公正、服务国民、把国民利益作为价值基础等，都是韩国公务员伦理法制中的核心规定与价值追求。而加拿大的公务员伦理法也比较注重操作性，也强调了公共服务的价值和伦理，这都为我国公务员伦理法的制定提供了可供参考的宝贵经验。

公务员伦理法制建设滞后的因素

公务员行政伦理道德政治化倾向突出。在我国，针对政府公职人员的伦理教育是缺失的，主要表现为：一是对行政伦理的认识或研究起步较晚，公务员的伦理意识非常淡薄，甚至不知道行政伦理这一概念；但总体来讲，还并没有在行政管理中形成实践效应。二是政府部门对领导干部的任用选拔多以政治思想为重，关注的是政治化的道德或道德化的政治，这与公务员的职业道德或职业伦理并不相同。三是对党员领导干部的道德要求比较抽象，其内涵标准一般都放置在个体的为人修养、人格品质等方面，与职业伦理的距离较大，同样谈不上是行政伦理要求。四是对党员领导干部的有关制度法规也是围绕反腐等领域制定，而真正的伦理制度并不存在。

在黑格尔看来，一个社会的健康和有序发展需要经历三个阶段：第一阶段是法阶段，第二阶段是道德阶段，第三阶段是伦理阶段，并且，伦理是法与道德的统一、他律与自律的统一、客观与主观的统一⑤。对于黑格尔的这一观点，恩格斯也是肯定的，这就告诉我们：我国针对公务员的现行法律对道德并没有效果，而有关道德要求也与职业本身有出入，二者的分隔化也就造成了公务员伦理的缺失。

公务员行政伦理规范的制度化淡薄。依据黑格尔的观点，因我国公务员道德规范的偏颇与法制化规范的缺失才导致了行政伦理建设的滞后，这应是行政伦理法制化落后的根源。但又不完全如此。在这里，我们首先要讨论清楚的，就是法与道德的辩证关系在我国公务员行政工作中发挥着怎样的作用。法作为客观的意志，虽然在一开始不能很快成为人类的思想自觉，但法的威严总能对人的行为有所制约，并让违背者为此付出法律的代价。

在我国长期的社会主义建设中，特别是改革开放以来的30多年间，党对干部队伍的廉政建设从没有停止过，甚至是常抓不懈，为什么至今仍没有解决好这个问题？而十八大以来的反腐工作在和依法治国结合起来以后，反腐工作却收效颇大，这又怎样解释？很简单，法制的作用是无可替代的，而长期以来的腐败现象之所以不能根除甚至愈演愈烈，说到底还是法治的不健全、不完善所致，这是其一。

其二，在党的纯洁性建设和干部队伍的管理教育中，党对党员领导干部的培养与教育一直非常重视，如“八项规定”、“四风建设”、“三严三实”等党风廉政建设，都是衔接而不间断的，而十八大的反腐高压态势仍然让一些人毫不收手，仍然顶风而上，这又说明什么？除了说明党员领导干部的道德教育并没有深入骨髓，并没有转化为思想体认和行为自觉，更说明我们的公务员道德教育根本上没有形成行政角色应有的职业价值取向，更是被如火如荼的行政改革远远抛在后方，这种前和法制建设脱节、后无法制建设保障的道德教育，充其量只是一种道德知识的认知而已。

公务员行政伦理研究滞后于行政改革。当前，我国的行政改革正在如火如荼地进行，政府职能的转型及服务型政府建设都使这次行政改革焕发出一种新的生机与气象，公务员伦理建设的法制化也被提升到了一定的高度。但是，行政改革不仅是政府体制的改革，还应有政府价值目标的改革⑥，并且，这些改革的顺利完成也都离不开行政伦理理论的研究与指导。但总体来看，政府体制与职能的改革进展较快而且顺利，但这并不等于说这项改革已经成功，真正的难点还在于政府价值目标的制定与实现，还在于政府公务员伦理价值的培养与形成，并将之作为行政伦理规范体系的要求而转化为公务员的内在品质。

从这一点来讲，我国公务员伦理法制建设的进程是滞后于行政体制改革的，这也同时说明了公务员伦理理论的研究也没有跟上改革的步伐。我国公务员并没有树立起国家公职人员应有的“公仆”意识，也就不能很好地为人民利益而服务。相反，由于职权在握，很多人的“主人”意识倒是相当浓厚，高高在上、以权谋私之行为反而成为一种常态。我国公务员既缺少正确的职业伦理价值观，也缺乏中国特色社会主义建设事业中国家公职人员应有的公正、公平与正义，甚至形成官与民的阶层区分与对立。

加强公务员伦理法制建设的有效路径

加强研究，出台适应我国现实的公务员伦理法。我国目前虽然也有相关于公务员的制度规范，但多以党内纪律、行政规章等形式存在，并不具备法律的清晰性、威严性、客观性与可操作性。一旦国家公职人员出现了问题，先以党纪进行评判与处理，然后再交由司法部门进行法办，这样做的缺陷往往导致人为因素的影响比较明显，并限于各种复杂的社会阶层及人际关系，使处分往往不能公开透明，也不够严谨严格。一般性的道德失范者甚至不用担心仕途前程受到影响，只有问题非常严重的才会交由司法部门进行处理，在这样的体制下，公务员的伦理规范与自觉也就不免失效。

因此，必须将针对公务员的职业道德伦理上升到法的高度，才能有效抑制公务员对道德伦理的亵渎与冒犯。进行专门的公务员伦理立法，就是要对公务员的组织形式、运作程序、基本权利和义务、个人财产与收入等进行全面涵盖⑦，不仅要对公务员的职业行为内容进行详细的允许或者禁止的界定，还要对这些界定的监督、考查、评价及处罚规定提出规范、严格的可操作性要求。

根据我国的公务员职业现状与社会发展要求，行政伦理法规体系可包括三个层次的内容：一是是公务员服务规定，二是行政伦理法，三是反腐败法或曰廉政法，行政伦理法是其中的核心，并可在此基础上再做更为明确、具体、详细且操作性强的规程与规制。

把行政伦理价值作为公务员伦理法的追求目标。法制的规范相比于道德的约束是明确而严肃的，对于国家公务员人员的伦理塑造的确具有一定的强制作用。但正如黑格尔所说，法制的规范在层次上仍然处于第一层次阶段，是低于道德层级的初级层次水平，这当然不是我们所追求的最高目标，因为任何在法治的强制规范之下而行使的权力都不是出于意识的潜在或意志力的形成，一旦其行踪跳出法律监控的视野，或者个体私欲膨胀到对法律的淡忘和无视，公务员的违法行为就依然会发生。所以，只有将道德制约上位至法律规范，再将法律规范升华为道德伦理，作为国家公务员的“公仆”意识、全心全意为人民服务的思想、公平公正与正义的原则、理解尊重与关爱的情感才能在一个人的大脑中生根发芽，才会内化公务员的道德修养与人生价值观，并将此作为人格心灵的内在动力而使自己的行为成为一种自觉—这才是伦理法内涵应有的境界，也是伦理法制建设的追求目标。

当然，我国有关“公务员行政伦理法”的制定要致力建设中国特色的行政伦理规范体系和机制体系，并突出以“公仆意识”为核心伦理理念。基于这样一种认识，我国“公务员行政伦理法”的规范体系应包括三部分：一是行政伦理价值目标，即公务员应拥有的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观、事业观、政绩观、工作观等；二是行政伦理界定范畴，包括理想、态度、责任、技能、纪律、良心、荣誉、作风等；三是行政伦理规范细则，即公务员必须遵循的行为准则。

成立专门的公务员伦理监督与审查评价机构。行政伦理的法制化建设离不开相应的管理机构与运行机制，它是确保伦理法制与规则有效实施并取得理想效果必须的环节。根据我国的体制特点及实际需要，有关公务员伦理的监督与审查评价权力应在党的正确领导下，由独立于政府机构及政府领导权领域之外的机构进行行使，可以建立以中央为最高层级的有关行政伦理管理的专门机构，并将相关职能赋予中央纪委、监察部门，并垂直领导下属派出机构。这样做的优势就在于，免造成行政机关内部的自我“监督”，使公务员的行政伦理监管工作具有最大化的公正度与公信力，使全社会都认可并支持这一制度方式；提高对公务员伦理失范的预防能力，增强对公务员伦理行为的监督与制约效果，避免在伦理失范或违法行为已经发生并对国家造成损失后再去作出后制性处理的现象发生，将伦理管理与违法防范前置于事发之前。

立法不是目的，而是手段，我们所希望看到的是：在国家公务员的伦理法制在立法的尽头，最后弘扬出来的只有公务员作为人民公仆的高尚品德与人格力量；因为正是这些特质的存在，才让我们的国家、社会得以在健康、有序、和谐的环境中运转。因此，公务员不仅不应该成为法律的约束者，而且应成为法律的执行者与捍卫者，正如麦金泰尔所言：只有拥有正义美德的人，才能知道如何去运用法则。

（作者为包头师范学院政法学院副教授）

【注释】

①习近平：“要求公务员克己奉公勤政廉政”，中国新闻网，2013年3月17日。

②③④王伟：“关于加强行政伦理法制建设的建议”，《人民论坛》，2010年第11期。

⑤王伟：“加强行政伦理法制建设”，新华网，2006年7月28日。

⑥“目前中国行政伦理建设中存在的一些问题”，百度文库，http：//wenku.baidu.com。

⑦田文利，李云轩：“公务员伦理法制化的若干思考”，《陕西行政学院学报》，2011年第2期。

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