维和行动：有钱的出钱，没钱的出力

龚灿

作为“世界上唯一一支要等到着火后才能购买消防车的消防队”（前联合国秘书长安南语），维和部队的人员主要来自哪里？经费从哪儿来？维和人员的工资怎么发放？

维和费用各国摊派

1991年联合国维和行动预算只有4.9亿美元，随着维和规模和任务的不断扩大，维和预算也是年年攀升。过去10年中，维和费用已从38亿美元跃升至2015财年的86亿美元。 2016财年维和行动的预算为82.7亿美元，比上一财年有所降低，这种变化可能是受到金融危机影响，这也要求维和行动更加灵活和高效。

目前联合国维和部队在16个国家和地区执行维和任务，其中9项任务部署在非洲。如今在刚果（金）、苏丹达尔富尔和南苏丹等国展开的维和行动，每个国家一年就耗资超过10亿美元，马里和中非的维和行动费用以9亿、8亿美元紧随其后。在非洲以外的地区，维和费用最高的是海地，将近4亿美元，不过比往年有所下降。

尽管联合国维和行动派遣部队完全自愿，但所有成员国必须根据具体的经费分摊比额表（根据各会员国的经济财富状况用复杂公式得出）分摊维持和平费用。经费分摊比额表每三年调整一次，其中五个安理会常任理事国需缴纳更大份额，因为他们对维持国际和平与安全负有特殊责任。根据分摊比额表，五个常任理事国共需摊派40.3%的预算，而实际情况是这五个国家实际缴纳费用都要高出预算，从2013年到2015年的实际摊款比重已占到52%。其中美国所缴费用最高，占比28.36%。不在常任理事国之列的日本和德国也是重要的出资力量。目前，联合国维和预算占比排名前五的国家是美国、日本、法国、德国和英国，中国排在第六位。而从2016-2018年，中国将承担10.2%的维和摊款，仅次于美国。总的来说，排名前25位的捐助大国所缴纳费用已占维和总费用的90%。

而像孟加拉国、埃塞俄比亚、尼泊尔、塞内加尔这样的维和人员派遣大国，其维和摊款比重都不超过0.001%，印度、巴基斯坦分摊的维和预算比率也非常低。维和摊款比率最低的是0.0001%，相当于不到10000美元，但是一些国家即使打了折扣仍然无力支付。尽管支付维和摊款是各国的义务，截至2015年6月30日，维和行动应收欠款已经达到近48亿美元。

维和预算的主要开支是人力成本，20年前联合国维和部队就发放给每位士兵每月1000美元补贴，如今每月补贴已增加至1332美元。此外还需要承担其他额外的费用，包括驻军训练、医疗服务、海外津贴、附加设备等。尽管一年的维和费用高达80亿美元，但联合国在多数执行任务地区的资源往往捉襟见肘，如缺少攻击直升机和专业化部队，基本训练不足等。

出钱不出力，出力不出钱

联合国维和人员主要由军事人员、警察和文职人员构成，其中军事人员占到维和人员总数的近九成，他们往往被称为蓝盔部队，是由各国派出一定数量的军人然后借调给联合国。联合国的统计数据显示，截至2016年4月，在世界各地执行任务的维和人员总数为104279人，其中军事人员89824人，警察12628人，比一年前108000人的历史新高有所减少。而派遣维和人员最多的国家是埃塞俄比亚（8321），紧随其后的是印度、巴基斯坦、孟加拉国、卢旺达、尼泊尔、塞内加尔、中国、布基纳法索和加纳。

不难发现，联合国维和行动的“出兵国”与“出资国”已呈现一条深深的鸿沟，一种很普遍也很粗暴的讲法就是：富裕和发达国家“出钱不出力”，欠发达国家“出力不出钱”。如今维和预算摊款前15名的国家与维和人员派遣前15名的国家基本上没有重合，唯一例外的是中国。其实20年前，来自欧洲、亚洲和北美洲的维和人员比例分别是52%、22%和11%，但到了2016年时已发生巨大变化，非洲和亚洲成了主力军，分别占到45%和37%，欧洲和北美洲只占6%和1%。尤其是南亚地区已经成为维和行动的积极参与者和急先锋，来自孟加拉国、巴基斯坦、印度和尼泊尔4个南亚国家的维和人员已占到联合国维和人员总数的26%。

中国维和部队

为什么欠发达国家成为联合国维和行动的主力军？这背后其实有历史、经济和政治的原因。华盛顿布鲁金斯学会印度外交政策高级研究员帕尔·辛格·西杜认为，一战和二战期间，被英国殖民的南亚地区建立起了大量部队，即使在独立之后仍保留了大量常备军以及能够在较短时间内快速组建一支远征部队的能力，因此南亚国家有充足的人力和能力为联合国维和行动提供军人。

经济上的考量是许多发展中国家大力派遣维和人员的一大因素。如今联合国按统一标准向派遣维和人员的国家每人每月发放1332美元的补贴，维和部队所属国政府根据其维和人员在国内的军级和薪金级别向其发放工资。普林斯顿大学政治研究学者罗汉·慕克吉表示，对发展中国家来说，维和部队的待遇比国内高很多，在一定程度上抵消了一部分军事开支。“在许多情况下，为期三个月的派遣任务，工资免税，可以积攒一笔不菲的收入”。在巴基斯坦，一名普通士兵每月大约可拿到20000卢比（约合200美元）的薪水，而参加联合国维和行动薪水显然高了好几倍。印度陆军上校阿尼尔·拉曼是曾是塞拉利昂联合国维和行动的一名老兵，他说，“几乎没有官兵会拒绝联合国的维和任务，这里的工资报酬太过诱人，是印度平均工资的3—4倍。”像埃及士兵工资非常低，即使是任职将军每月的薪水也不过850美元，因此埃及派遣维和部队人数仅排在加纳之后。而像斐济这样的国家，维和收入竟然可以成为国防建设的重要来源之一。

但是在一些发展中国家，联合国发放的津贴并没有全部发放给国内的维和士兵，而是成为其国家经济收入的一部分。根据孟加拉国政府的统计，从2001年到2010年间，该国从联合国总共得到12.8亿美元的维和行动补贴，2012年至2013年间得到7200万美元的补贴。来自联合国维和行动的补贴几乎占到孟加拉国国内生产总值的1%。

2015年，参与联合国维和行动的尼日利亚士兵发布一份匿名请愿书，称尼日利亚军方克扣了在利比里亚和苏丹进行维和任务的3950名士兵的4300万美元补贴。在加纳，大约三分之一的军队士兵参与了联合国维和行动，但普通士兵每月只能拿到300美元。印度也发生过维和士兵工资被克扣之事。2009年《印度斯坦时报》报道，印度普通维和士兵每月拿到的工资才100美元，而印度军官每月能拿到2200美元，初级士官也能拿到1650美元。

对这些发展中国家来说，派遣军队前去维和，不仅能弥补一部分军费开支，还能积累宝贵的实战经验以及与国际同行学习的机会。像孟加拉国的空军飞行员一年内的飞行训练还不到100个小时，但在刚果（金）的维和营地一年飞行时间可多达300小时。对参与维和行动的个人来说，能入选维和部队本就是对其能力的肯定，而拥有维和经验对其以后的职业晋升非常有利。对于积极参加维和行动的国家来说，这也是增加其政治影响力的筹码，有助于其在国际上树立正面、良好的形象。比如印度一直都很积极派遣维和部队，总共派遣和部署18万名军人和警察，参与了49次维和任务，参加人数比任何国家都多。

通常情况下，大部分维和行动都部署在非洲，来自非洲本土的维和人员比外来人员更能处理好当地关系，语言上也占有优势。这也是为何非洲的维和部队人数如此之多。印度的官方语言之一是英语，也有助于印度军人开展维和任务。

西方国家不热衷出兵维和

美国一直是联合国维和行动经费最重要的来源国，但作为如今军事力量最强大的国家，美国却鲜少派遣军队参加联合国的维和行动。要知道上世纪90年代初期，美国在海地、波斯尼亚、索马里等地的联合国维和行动中发挥过积极作用。促使美国决定减少联合国维和行动参与力度的转折点是1993年10月的黑鹰坠落事件，在当年索马里的维和行动中，18名美国士兵被袭击致死。如今，美国已不再派遣普通士兵参与维和行动，只派遣不到100名军人以教练员和军事顾问身份提供专业的战术支持。

还没有迹象表明，美国准备增加维和部队人员数量。美国前陆军上校克里斯托弗·霍谢克认为，这是一个严重的战略错误，美国军事人员本可以从直接参与联合国特派行动中获得更多战略优势，关键岗位上的美国军官能够帮助联合国特派团提高实战能力，这有助于提升美军的地位和软实力以及战略资本。

除了美国，一些主要西方国家也没有大力派兵参加联合国维和行动。有评论认为，富裕国家尤其是西方国家不太愿意派兵参加维和，主要有几个因素：首先，没有直接有效的物质激励措施来吸引他们派遣维和人员;其次，西方国家对那些与他们民众利益和生命没有太大关系的维和行动不太关注;也不愿意将自己的军队交给水准较低的联合国来调度指挥。此外还有一个原因是上世纪90年代多次维和行动失败造成美、英、法等国维和人员伤亡惨重。

随着发展中国家直接参与维和行动的力度越来越大，他们对自身权益的争取也随之加强。比如孟加拉国等国家一直游说要求给维和人员加薪，而富裕和发达国家则希望加薪幅度不那么大。经过极力争取，2014年联合国决定将维和部队每月工资从之前的1210美上升到1332美元，增长了17%，这是35年来的最大增幅，后续几年还会继续增加。而如果西方国家不改变出钱不出人的做法，“出兵国”与“出资国”之间的拉锯还会持续。