村镇公共设施优化配置与运营管理综述

金瑶瑶+乔忠+吕建军

[摘要]针对目前我国村镇公共设施配置较为落后的现象，结合我国村镇及公共服务设施配置的特点，对村镇公共服务设施优化配置原理与标准、布局选址、城乡一体化背景下的规划以及国内外村镇公共设施优化配置与运营管理发展过程研究现状进行了综述与理论分析，并提出村镇公共设施建设需求中尤为突显的公共设施的优化配置与运营管理方法，以期为我国村镇公共设施优化配置及运营管理的发展提供可行思路。

[关键词]村镇公共设施；优化配置；运营管理；综述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630224

1村镇公共设施概念界定

公共设施又称为公共服务设施，其在《城市居住区规划设计规范》中有较为明确的定义，是为了满足不同阶层群众居民的基本生活需求而建设的居住区配套建筑设施并提供相应服务的总称[1]。我国的城镇化建设目前处于高速发展的阶段，提高村镇居民的生活满意度是实现村镇健康发展的要求，因而，公共设施的配置是完善居住性能的重要因素。

村镇内部情况不同，所需公共设施种类也有所不同，《镇规划标准》（GB50188—2007）中从公共设施所能提供服务种类的角度对公共设施进行了分类，包含行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、集贸市场六类。简单来说，公共设施就是由中央及地方政府分配的供给村镇区域居民普遍意义上应配置的共同性设施，镇政府部门为了满足居民正常生产、生活而在其基本生活范围内直接或间接提供的服务设施，将公共设施分为基本和可选择两类，前者包括行政管理、教育、文体科技和医疗卫生，后者包括商业金融和农贸[2]；从更广义的角度，公共设施不仅是硬件上的建筑、设备，还包括围绕这些设施所提供的数据与技术服务。

不同学者对公共设施的划分标准有所不同，杨新海等（2013）将公共设施分为基本公共服务设施和非基本公共服务设施，每种设施又分为半径依赖型和镇域服务型，半径依赖型服务设施是指为满足居民日常生活所需的公共服务设施，镇域服务型设施的服务范围作用于整个镇域地区的居民生活需求[3]。结合政府部门有关文件及学者对公共设施的定义，主要的公共设施归纳在如下：①行政管理——人民政府、公安局、法庭、农林土地管理机构、税务局、交通监管站、居委会；②教育机构——专科院校、高中、初中、小学、幼儿园；③文体科技——体育场、公园、影院、图书馆、文化站、科技馆；④医疗保健——医院、防疫站、卫生室、计划生育指导站；⑤商业金融——百货店、超市、日用杂货店、药店、书店、银行、邮局、饭店、旅馆、理发、浴室；⑥集贸市场——粮油、土特产、蔬菜、副食品、畜禽、水产、肉类；⑦社区服务——敬老院、老年活动室。因村镇的等级（中心镇、一般镇、中心村、基层村）及具体实际情况的不同，所需的公共设施需要区分为必要、非必要和不需要，例如高级中学对于中心镇是必要的，一般镇是非必要的，中心村、基层村则不需要配置。

2村镇公共设施优化配置

西方学者对村镇公共设施的配置方法与理论有较早且深入的研究。埃比尼泽·霍华德（1898）提出的“田园城市”理论以应对英国城市因交通不顺畅、自然环境恶化及城市化迁徙严重的状况导致的不良社会环境问题，他对城市的布局结构提出独到的见解，认为空间的相互隔离控制或者内部设施功能的重组可以改善人类的居住环境，采用的主要手段是对居住区及其附属公共设施进行空间上的重新排位与疏导[4]。道格拉斯·戴蒙德在1912年率先提出“邻里单位”的概念，认为它是社会结构的可重复的组成单元，并认为社区公共设施的规划是其设计的关键要素[5]。1929 年美国建筑师科拉伦斯·佩里在戴蒙德的基础上提出“邻里单位”理念，“邻里单位”就像是一个个的细胞，内部拥有可以提供居住者必要生活需求的空间与配套设施，以空间划分，分为住宅、交通、商业、休闲娱乐等[6]。中心地理论是由德国城市地理学家沃尔特·克里斯泰勒于1933年首次提出的，中心地是指可以向周围居民提供各种货物以及服务的地方，并认为市场、交通和行政决定了中心地的形成与辐射范围[7]。费德分级构成理论是在“中心地理论”的基础上对居住区规划延伸，按照居民购物的特性来分级，如购物地点、频率、方式、内容、距离等，并据此原则设置相应的公共服务设施，其理论对公共设施配置建设具有重要的参考意义[8]。

村镇公共设施的优化配置主要包括设计公共服务设施的配置原理与标准、布局与选址以及城乡一体化背景下的规划等。优化配置的第一步是设计配置原理与标准，公共设施配置的基本原理是指在大量观察与实践的基础上总结归纳出的可以指导适合大多数村镇的一套配置规律，而标准则是在这套规律上进行更为明确的细分，比如大型中心村镇要有比小型村镇配置更多、更为先进的公共设施，且要对大型和小型的村镇规模与人口有较为准确的界定。公共设施的空间布局选址与规划也是优化配置中不可缺少的一个步骤，每种类型的公共设施有其本身可作用的半径范围，且由于相同半径范围内人口稀疏程度不同，公共设施的承载力也会对服务具有一定限制，如何有效地将有限的公共设施资源布局分配到各村镇的各区域，从而使得居民可以获得最大效益是意义重大的。

（1）村镇公共设施的配置原理与标准

村镇公共设施的优化配置首先需要建立一套配置的原理与标准，确定配置公共设施的基本共通点以及哪些因素会影响公共设施的配置。耿健等（2013）总结我国村镇公共设施配置的一般方法有以下几点：按使用功能、按村镇等级、按运营方式（公益性、经营性）、按“千人指标”，并认为所有村镇公共设施完全公平均等投入是理想状态，不切合实际，政府应当紧抓重要设施配置（尤其是医疗与教育），对于其他公共设施应在市场的自由运营机制下做好资源配置工作[9]。鉴于我国资源供给与村镇所需之间存在缺口，公共设施优化配置时首先需要实现最基本的均等公平，也就是说生活所需的服务设施如医疗、教育等是必须要加以优化改善的，其次再结合不同村镇经济、自然现状按标准、按等级进行分配。对于经济落后、资本难以流入、效益低下的村镇，应主要由政府部门从财政资金中拨款建设，考虑到社会主义市场经济体制下政府适当放权，在一定范围内通过市场这只无形的手作用于公共设施的建设，既有效降低运营成本，又可以适当激发村镇当地居民的参与意识。

下表为中国2010—2014年村镇每万人的卫生院数量、床位数、医护人员数。

多数村镇公共设施的简化配置标准首先应调查其村镇的规模与人口，其次是经济现状与区位条件。从这样的标准中可以看出，配置需要讲究人均可接受的公共服务相对公平与效率，其次在此基础上，分析不同村镇所具有的不用的政治、文化、自然条件氛围，补充其所需公共设施配置，使得公共设施能够发挥其最大的作用。

（2）村镇公共设施的布局选址

政府资源的有限性决定了村镇公共设施资源的有限性，因而，在我国村镇数量繁多的基本情况下，如何将有限的资本投入建设村镇公共设施成为一个值得思考的问题。1968年，麦克尔·忒兹考虑在效率与公平的前提下最优化布局村镇公共设施，提出运用公共设施区位分布平衡模型假设进行了数学推算，此后其他学者基于他的研究根据距离、影响、效益等空间因素使用数学假设与计量分析公共设施的布局问题。学者普遍比较认同的公共设施布局关键是公平化与效率化，以公平和效率的适宜性评价作为公共设施规划的引导原则，考虑人、地形、经济因素，按时间分为近期规划和远期规划，从近期来看应将重点放在自然与社会条件较为落后的地区，而从中远期来看则应为适宜性水平较高的地区优先提供更高层次的公共服务，并逐步建立一个覆盖整个镇（乡）居民的基础公共设施服务体系[10]。杨贵庆等（2011）发现东部和中部地区村镇居民对公共设施的要求与西部地区略有不同，前者希望公共设施的建设集中在活动与健身方面，西部地区除了对上述方面有要求外，还希望提高村镇医疗设施水平[11]。因此，布局规划不仅需要对村镇的外在条件进行分析，还要从村镇居民的需求出发，做到真正契合居民的所需所想。

村镇公共设施的布局受很多因素的影响，如村镇的地理位置、规模、人口、经济条件、自然条件、历史文化等，在配置时需要综合以上因素，因地制宜，满足居民基本生活服务需求的同时，致力于提升村镇整体经济与文化的协同发展，提高村镇的活力。

（3）城乡一体化下村镇公共设施的规划

长期的城乡二元体制使得城市与村镇在公共设施水平上存在较大的差距，因而，国家提出了城乡统筹战略，希望可以以城带乡，促进城乡公共服务水平均等公平化。在城乡一体化的背景下，坚持以城镇为核心，带动乡村公共服务的发展，需要构建多层次的公共服务体系，在考虑村镇人口与服务需求的基础上划分各层级公共设施。张京祥等（2012）提出村镇公共设施的配置应做到公平且基本的机会均等，即不因经济与自然条件等外在因素影响居民基本公共服务的基准水平，为了改善由于历史原因导致的低水平、均质化的城乡基本公共服务设施体系互相分析的现状，需要重点关注三个维度：行政体质层级维度、地域维度、动态发展时序维度[12]。高等级的村镇可以带动低等级村镇的发展，同样，高等级村镇的公共设施的配置与功能服务范围在一定程度上要优于低等级村镇，但是基准的公共设施服务水平的均等是必要的，这是基于大局平等原则下的内部差异化分配。

综上，村镇设施的优化配置的目标是改善居民生活水平，从公平和效率两方面提高居民的满意度，缩减贫富差距导致的基本公共服务设施普及的差异，更好地构建和谐城乡发展模式。实现村镇公共服务设施的合理优化配置，需要满足以下三点：第一，应尽可能地使现有公共服务设施的辐射范围及使用效率最高；第二，在村与村、镇与镇之间均衡分配公共设施资源，协同发展，在满足基本需求的前提下减少资源浪费；第三，现代化村镇的发展是动态的、持续进步的，公共设施的配置需要有长远发展的眼光，以优化配置带动村镇发展，而不是仅仅满足于符合居民的基础需求。

3村镇公共设施优化配置与运营管理关键技术发展过程

国家对村镇公共服务设施的基本配置方案已做出明确的要求，各省和直辖市基于国家的标准规范，结合本地区实际情况制定适用本地的公共服务设施配置准则。国务院第三次常务会议于1993年5月7日通过了《村庄和集镇规划建设管理条例》；国家其他标准规范有《村镇规划标准》（GB 50188—1993）、《镇规划标准》（GB 50188—2007）、《镇（乡）村文化中心建筑设计规范》（JGJ156—2008）、《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—1993）等，众多省市也建立了自己的标准规范，如《重庆市村镇规划建设管理条例》（1998）、《江苏省村庄建设规划导则》（2004）等。这些规范中涉及的公共设施包括行政管理、教育机构、文体机构、医疗保健、商业金融、集贸设施、生产建筑、工业用地、仓储、公用工程、公共绿地、农林种植地、交通等方面，在公共设施的选择、配置与管理方面主要依据村镇的规模、人口、资源与环境、历史文化等情况。

西方学术界对村镇公共设施的优化配置与运营管理的研究较早，在借鉴西方已有成果的基础上，以及我国近些年城乡统筹建设下公共服务设施的实践发展，自1980年起，我国各界学者逐渐开始研究村镇公共服务设施优化配置与管理。较早的对公共设施的研究主要集中在城乡统筹建设发展与公共设施的布局规划领域，如叶舜赞（1980）研究辽宁中部地区小城镇地区范围，他结合经济与人口布局分析各项设施建设的总部署[13]；曹护九等（1987）通过研究黑龙江省村镇建设发展，发现基础设施的落后状态与村镇经济发展的现实需求不相适应，严重影响整个乡村的经济建设，并提出了村镇的迅猛发展带来的公共设施大量投资需要有效的管理机制，不可盲目建设[14]；李华树（1994）认为加强村镇规划建设需要充分发挥主管部门的积极性，要合理规划村镇住宅、企业、公共设施、公益项目等的用地布局，此外，有效利用自然环境条件，创造良好的生活环境和乡村景观是营造地方特色、吸引外部资本的一种有效方式[15]。

除以上研究内容，近年来多数学者对村镇公共设施优化配置与运营管理的研究还集中于公共设施配置影响因素、标准体系构建与运营管理模式领域，与此同时，“均等化”的理念受到学者们的推崇，但是对村镇公共设施“均等化”的具体定义上有所不同。胡畔等（2010）希望可以实现村镇基本公共设施均等化，他们引入空间分析方法来解决公共设施的配置问题，指出基本公共服务设施的空间布局与选址要遵循公平原则，在最后的调整阶段要以效率原则为主[16]。谢波等（2014）借鉴西方发达国家的实践经验，认为追求过度的基本公共设施“均等化”会导致政府运作体系过大，反而不利于村镇的统筹发展，结合我国城乡二元结构的现状，这一制约愈发突显，“均等化”的实现必须依托公共服务设施的资源配置、供给方式和管理运行的完善，且在公共设施种类、人均使用效率和各社会阶层群体利用机会实现均等[17]。

村镇公共设施关键技术研究现状范围较窄，大多集中于公共设施指标体系的构建和布局规划，指标体系的构建以参考上述国家及地区标准规范为主，布局方面为了深入化分析，大多以某地区村镇或某一类公共设施为例，在设计、利用科技技术或管理信息数据促进现有公共设施发挥更大效用方面的研究极少。下表为部分学者相关研究内容。

表2相关村镇公共设施关键技术研究成果

作者时间题目研究内容关键技术

G Deverteuil2000Reconsidering the legacy of urban public facility location theory in human geography[18]完善了公共设施区位理论，提出公共设施的空间布局合理性体现在实现效率与公平最大化。布局理论

A Ribeiro，AP Antunes2002A GIS——based decision-support tool for public facility planning[19]利用GIS空间技术为公共设施的规划提供决策支持，在实际的地理特征与优化的理论之间建立桥梁。布局技术

D Halden，P Jones，S Wixey2005Accessibility analysis literature review：Measuring accessibility as experienced by different socially disadvantage groups[20]提出公共设施的配置需要考虑对居民的可达性，即居民获得公共服务是否便利布局技术

KF Doerner，WJ Gutjahr，PC Nolz2009Multi-criteria location planning for public facilities in tsunami-prone coastal areas[21]基于海啸风险设计了一个公共设施位置多目标决策分析模型，并利用NSGA-II算法和启发式方法解决多目标优化问题。布局技术

杨细平；张小金2007村庄整治过程中公共设施配置的标准与途径[22]将设施区分为公共服务与市政两类，并提出配置标准与方案；配置方式分为借用型、合建型和独建型。配置原则、标准与方式续表

作者时间题目研究内容关键技术

黄德春；余芳2007城镇公共设施项目后评价指标体系[23]设计公共设施项目建立后的评价指标体系，包括财务效益、国贸经济效益、社会效益、环境效益与可持续性。项目后评价指标体系构建

胡畔；谢晖；王兴平2010乡村基本公共服务设施均等化内涵与方法——以南京市江宁区江宁街道为例设计公共设施空间布局原则，基本要求是出行成本与投入成本最小，主要考虑因素是服务半径、人口分布密度和规模效益，配置模式是均等化、集聚化。配置标准与布局技术

何芳；李晓丽2010保障性社区公共服务设施供需特征及满意度因子的实证研究——以上海市宝山区顾村镇“四高小区”为例[24]分析公共设施需求与居民群体特征之间的相关性，并用因子分析法筛选出影响居民对保障性社区设施满意度的主要因素。偏好与供需研究

倪嵩卉；李国庆；倪嵩2011城乡统筹下农村公共服务设施规划的思考[25]设计农村公共服务设施基本项目类型，并区分村镇规模和东、西部地区等特质加以细化阐述。布局技术

张京祥；葛志兵；罗震东；孙姗姗2012城乡基本公共服务设施布局均等化研究——以常州市教育设施为例根据调查获取的相关数据，通过不同的计量模型剖析预测出满足公众需求的公共服务设施供给规模。运用GIS空间分析法分析公共服务设施空间分布现状，并检验空间布局合理性。供给规模与空间布局技术

黄桂林；张于2013村镇建设公共服务设施配置标准构建研究[26]设计一套教育机构设施项目配置标准。配置原则与标准

时曼曼2014村镇公共服务设施配置研究研究公共设施的配置过程、特点、布局及规模。配置标准与布局技术

程文；夏雷2015严寒地区村镇公共服务设施配置与布局优化[27]基于严寒地区对公共设施的特殊需要与供给，探讨其影响因素、配置与布局。配置标准与布局技术

胥睿；刘保东；李祖硕；杨殊珍；吕文娟2016基于层次分析法的村镇基础设施和公共服务设施运营模式评价运用层次分析法，选取公益性、经济性和整体协调性作为评价参数，建立运营效果评价体系，并提出适合村镇公共设施的较优运营模式。运营模式研究

4村镇典型公共设施的优化配置与运营管理设计

村镇公共设施的优化配置与运营管理是一套较为复杂的体系，每一类型的公共设施运作效益最优化均需要缜密的管理机制与现代化科技技术的辅助支持，鉴于青年人口城市化迁移与村镇“农家乐”产业蓬勃发展的现状，在这些村镇公共设施建设需求中尤为突显的是关于养老医疗、休闲农业、村镇集贸市场与应急层面的公共服务，而这些公共设施的优化配置及其运营管理方法也是亟待思考的问题。下面，我们就这四类公共设施的优化配置与运营管理进行探讨。

（1）养老公共设施

养老公共设施指村镇托老所、老年活动中心、老年康复中心等设施，并根据村镇不同养老模式（居家养老、社区养老、敬老院养老）的实际需要，制定衣食服务、医疗康复服务、文化娱乐服务、健身服务、亲情服务、无线智能定位等养老服务。养老服务的高效化离不开大数据和相关技术的支持，因此，为养老服务而开发的人员信息基础数据库与村镇养老机构运营管理系统也是公共设施管理的一部分，包含入住管理、护理管理、老人档案管理、社区义工管理、服务对接与派单管理等功能模块，为村镇养老机构的日常运营和管理提供信息和技术支持。

（2）休闲农业公共设施

休闲农业的产生是契合现代化村镇运营发展而产生的新型需求，提高村镇经济发展最基本的方式就是利用其已有资源吸引外来人员与资本的投入，因而，以农造景不失为实现休闲农业产业经济效益最大化、资源高效利用的有效办法。关于休闲农业公共设施的优化配置与运营管理主要是技术层面上的服务，如景点布局与规划设计技术、休闲农业环境控制技术、村镇休闲农业服务管理控制系统。

（3）村镇集贸市场

村镇农产品的物流集散依赖于村镇集贸市场，集贸市场不仅是村镇居民赖以生活的不可替代的平台，更是村镇与外界建立商贸往来的重要枢纽，对农产品价格形成和信息公开透明，具有不可替代的促进作用。集贸市场公共设施的优化与管理主要建立在村镇市场交易技术和村镇市场风险预警与控制技术。具体内涵为在分析村镇各类市场服务半径、功能承载力和市场分工的基础上，针对村镇集贸市场、批发市场、农村超市的功能搭配，开发村镇多级市场协调共生分布技术，为实现批发市场、集贸市场和超市功能对接，设计集贸市场和超市参与的村镇批发市场多功能对手交易设施配置方案，并通过对不同类型村镇市场交易模式进行研究，制定村镇市场电子交易、退货理赔等交易服务规程。建立村镇市场风险评价指标体系，提供村镇市场商品交易风险预警技术，是为村镇市场商品交易价格稳定、供求平衡提供支持。从适用性、经济性和便利性等角度，在运营管理过程中还需要做好村镇市场内部交易设施、仓储设施、交通设施、检测设施等主要设施的管理工作。

（4）应急公共设施

应急公共设施是村镇公共设施中保障居民在紧急情况下人身安全的有力保障，根据村镇突发事件的类型、发生频率和强度，配置典型村镇应急公共服务设施多视角导向标志，编制村镇应急公共服务设施的使用手册，为村镇居民提供应急引导服务。村镇应急服务设施的优化配置、运营和监管工作离不开系列技术与管理模式的实施，如应急公共服务设施优化布局技术和方法、应急公共服务设施规划情景模拟技术、村镇应急公共服务设施融投资、建设、使用、维护为一体的市场化运营管理模式及管理规范、村镇应急公共服务设施运营与维护动态监控体系等。

5总结

村镇公共设施的优化配置与运营管理不是简单的保管和操作公共设施，而是结合现代化的科技与思想使得公共设施从本身简单的功能转化成具有多功能效用的设施，其关键要素是管理方案的选择与相关技术的设计和支撑，良好的运作体系帮助村镇更快地走向现代化，使公共设施可以更高效地发挥其应有的作用。公共设施在优化配置及运营管理过程中需要与时俱进地应村镇居民所需更新设施及相关管理技术，不断地在实践中摸索，从而得到符合不同村镇本土发展的有特色的设施配置及管理运作模式。综观村镇公共设施优化配置与运营管理的发展历程，可以发现从以空间布局为主的配置理论到实证研究，再从实证研究中总结归纳出适用各地村镇的通用性的配置标准，逐步具体化优化配置的细节与管理的方式，不断融入现代化的观念与技术，最终呈现严谨的、有条理的、具有较高可行性的方案是符合我国国情的必由之路。

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