肇庆市“十三五”期间森林采伐限额编制研究

李香林，陈红跃

( 1.广东省肇庆市濒危野生动物救护中心，广东 肇庆 526040；2.华南农业大学 林学与风景园林学院，广东 广州 510642)



肇庆市“十三五”期间森林采伐限额编制研究

李香林1，陈红跃2

( 1.广东省肇庆市濒危野生动物救护中心，广东 肇庆 526040；2.华南农业大学 林学与风景园林学院，广东 广州 510642)

针对肇庆市“十三五”期间年森林采伐限额编制工作以及“十二五”期间森林采伐限额执行过程中存在的问题，从森林资源保护和发展的角度，提出了一些完善森林采伐限额制度的意见建议。

编制；“十三五”计划；采伐限额

1　引言

森林采伐限额管理制度是我国《森林法》中的一项重要法律制度[1]，森林采伐限额是国家根据消耗量低于生长量的原则，规定各森林采伐编限单位每年采伐森林、林木的最大限量[2]。限额采伐对保护森林资源、维护生态安全、推进生态文明建设、实现林业可持续发展具有重大意义。但是目前的森林采伐限额编制受政府考核目标的影响和制约，没能完全满足林业实际生产需求，并且相关的管理制度不完善，制约了非公有制林业的发展，影响了社会投资造林的积极性。只有建立科学合理的森林采伐限额管理制度，在保护森林资源的同时满足经济建设对木材的需求[3]，才能形成森林资源保护和利用的良性循环，促进森林可持续经营,实现林业的可持续健康发展[4]。

2　肇庆市森林资源变化情况

“十二五”和“十三五”期间肇庆市年森林采伐限额编制的基础数据分别为2009年和2014年森林资源档案。对比2014年和2009年森林资源档案，商品林面积增加了1.1万亩(占林地面积的比例为75%)，短轮伐期用材林面积增加了104.5万亩，蓄积量增加了746万m3；乔木林面积增加了45.5万亩，蓄积量增加了1353万m3；森林覆盖率增加了2.4%；林木总生长量增加了73万m3；林木总消耗量增加了98万m3；无林地面积减少了24.3万亩；未成林地面积减少了20.9万亩。数据表明，“十二五”期间肇庆市社会营造速生丰产林的积极性很高，单位面积活立木蓄积量、森林资源质量和总量都得到大幅度提升[5]，社会对林木采伐的需求量也逐年增多。

3　肇庆市“十二五”期间的采伐限额情况与存在问题

3.1采伐限额和木材生产计划的双轨制制约了非公有制林业的发展

肇庆市自2003年之后，响应中央国务院《关于加快林业发展的决定》，开始大力鼓励发展非公有制林业，截止目前，商品林面积达到1190万亩(占林地面积的75%)，年均采伐需求为397万m3，“十二五”期间商品林采伐限额为250万m3，实际下达的采伐指标为年均205万m3，缺口达到92万m3，不能满足林业实际生产需求。采伐指标受限，政策缺乏延续性，导致很多林业企业和种植大户对林业部门意见很大，特别是有的林业企业、个体户面临还贷到期、林地租期满等压力，林木采伐指标的不足造成了林农、林业企业的经营困难，妨碍了社会投资林业的积极性，也影响了迹地更新造林的质量。

3.2采伐指标分配过程存在权力寻租现象

目前的采伐限额编到县一级或者森林经营方案主体单位，县级林业主管部门有权根据各地的森林资源和采伐申请情况进行分配。由于指标不足，林业部门对申请采伐地块进行平均分配，造成同一林班或同一个经营者的地块要分几次采伐，延长了经营者的经营周期和采伐周期，也因为不同期采伐而不得不重复开路，请人工或进行招投标等，提高了经营者的采伐和造林成本。有的地方甚至出现了只有找人情托关系才能拿到采伐指标的现象。相对于林业企业和种植大户，个体林农对于林业政策和办事程序的把握并不准确，所以在申请采伐指标时便会处于弱势地位，并且有的个体农户家境并不富裕，由于各种原因未能外出务工，便希望可以通过承包林地获得一定的经济利益，获取指标的困难直接影响了林农个人造林的主动性和护林的积极性。

3.3调查设计精度不够

目前的调查设计队伍都是依托林业部门，权利过于集中，并且设计队伍人员业务能力参差不齐，设计精度难以保证，有的地方为了逃避采伐指标的限制而存在弄虚作假行为，低设计高采伐，破坏了森林资源。

4　肇庆市“十三五”期间年森林采伐限额

4.1编限依据

编限依据有：《中华人民共和国森林法》；《森林采伐更新管理办法》；《中华人民共和国森林法实施条例》；《森林资源规划设计调查主要技术规定》；《国有林森林经营方案编制技术原则规定》；《森林经营方案编制与实施纲要》(试行)；《森林采伐作业规程》(LY/T 1646-2005)；《全国森林资源经营管理分区施策导则》(试行)；《生态公益林建设技术规程》(GB/T 18337.3-2001)；《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》(林资发[2009]166号)。

4.2编限原则

(1)坚持科学合理经营、 采育结合、森林资源可持续经营的原则。

(2)坚持分类管理和分区施策的原则。按照不同的采伐政策对不同森林经营主体编制采伐限额; 对不同起源、不同区域、不同权属的森林，分别确定合理测算年采伐量、采伐方式和采伐强度。

(3) 坚持分项管理和总量控制的原则。

(4) 坚持以二类调查数据作为资源本底，一类和二类数据相互结合印证的原则。

4.3编制流程

编制流程如图1所示。

4.4“十三五”期间采伐限额情况

4.4.1测算结果

将森林资源数据输入国家林业局《森林合理年伐量测算系统》[7]，测算出肇庆市“十三五”期间年森林采伐限额为397.35万m3。按林种划分，生态林24万m3，商品林373.35万m3；按采伐类型划分，主伐349.91万m3，抚育采伐14.68万m3，更新采伐15.32万m3，其他采伐17.72万m3。

图1编制流程

4.4.2初步结果

根据省林业厅的初步审核意见，结合肇庆市正在实施的林业重点生态工程和森林资源总体状况，对“十三五”期间年森林采伐限额测算结果进行核减，形成初步结果。初步确定肇庆市“十三五”期间年森林采伐限额为244.31万m3。按林种划分，生态林8.66万m3，商品林235.65万m3；按采伐类型划分，主伐230.35万m3，抚育采伐3.49万m3，更新采伐5.55万m3，其他采伐4.92万m3。

5　分析对比

5.1“十三五”期间测算结果和初步结果对比

如表1，核减后的采伐限额比测算结果减少了153.31万m3，比例为38.6%。生态林减少了15.34万m3，比例为64%；商品林减少了137.96万m3，比例为36.9%。

表1　“十三五”期间森林合理年采伐量测算结果与初步结果对比情况

5.2“十三五”采伐限额初步结果和“十二五”采伐限额对比

如表2，“十三五”期间年森林采伐限额(初步结果)比“十二五”减少了20.28万m3，比例为7.66%。商品林减少了14.34万m3(其中主伐减少了0.11万m3，减少比例为0.05%)，生态林减少了5.94万m3，比例为40.68%。由于肇庆市的森林采伐以短轮伐期用材林的主伐为主，所以，从采伐类型分析，“十三五”期间年森林采伐限额更符合林业生产实际。并且2015年开始执行森林采伐限额的单轨制，不再下达木材生产计划，“十三五”期间编制的森林采伐限额可以足额采伐，不存在指标受限的问题，也避免了下达木材生产计划时与生产季节脱钩的现象。

表2　“十三五”与“十二五”年森林采伐限额对比情况

5.3总体分析

肇庆市“十三五”期间年森林采伐限额初步结果是在国家林业局《森林合理年伐量测算系统》测算出森林合理年伐量的基础上，结合肇庆市正在推进的集体林权制度改革、国有林场改革和正在实施的林业重点生态工程、森林公园建设、扩大生态公益林面积等林业重大工程，调整并细化各分项限额，兼顾各种采伐类型，重点满足短轮伐期用材林主伐的经营需求(主伐占商品林采伐限额的97.8%)，减少生态林的采伐(生态林采伐限额占总限额的3.5%)，符合森林分类经营的原则。但商品林总限额偏低，不能完全满足商品林实际采伐需求。

6　完善“十三五”期间年森林采伐限额管理制度的几点建议

要完善森林采伐限额管理制度，就要从根本上改变森林经营结构，真正实现分类经营。采伐的目的在于使林农得实惠，只要经济效益得以体现，就能充分调动社会投资造林和管护森林资源的积极性，让森林资源管护从政府转到社会，形成林农和林业企业的自发性行为，林业部门就可以完全转到服务、指导和检查监督上面来，不再直接参与林业生产，而是给予技术指导和办证服务等。

6.1坚持森林采伐限额和凭证采伐制度，根据林种、起源的不同，制定不同的采伐限额政策

根据森林分类经营的要求，按照“管严生态林，放活商品林”的思路和“分区施策、分类管理”的原则，将生态公益林分为重点生态公益林林和一般生态公益林，并编制不同的采伐限额，执行不同的森林采伐管理政策[8]。禁伐天然生态公益林和生态区位重要、敏感的生态公益林；限伐一般生态公益林和天然商品林，只允许择伐和抚育采伐；放开人工商品林的采伐，充分尊重林农意愿，以主伐为主，科学合理编制采伐限额，缩短限额测算周期，充分保障林农的处置权和收益权。

6.2逐步提高生态公益林的比例和补偿标准，提高其生态和社会效益，为商品林的发展拓展足够空间

6.2.1逐步提高生态公益林的比例

肇庆市目前的生态林面积占林地面积的比例为25%，要想实现林业生态文明建设，就必须平衡协调生态保护与发展利用的关系，调整森林经营结构，逐步提高生态公益林的比例，构建生态安全新格局，为商品林的发展拓展足够空间。

6.2.2完善生态公益林补偿金管理制度，提高补偿标准

建立完善的生态公益林补偿金制度，遵循“政府投入为主，受益者合理承担”的原则，多渠道筹集生态公益林补偿金。①加大政府投入，提高补偿标准。政府要高度重视生态公益林的保护和建设，全面落实森林生态效益补偿制度[9]，逐步增加生态公益林补偿金投入，提高补偿标准，增加林农管护积极性。②建立收益者合理负担的直接补偿机制。可以从依托森林资源开展旅游经营收入中或利用水资源发电企业收入中提取一部分资金，用于生态公益林补偿。③认真落实下游地区对上游地区生态公益林补偿的政策。鼓励社会各界通过认养、冠名等方式,捐资和保护建设生态公益林。④规范补偿资金的使用管理制度。规范补偿资金发放程序，补偿资金应由县财政部门委托银行发放到补偿对象个人帐户，确保补偿资金及时发放、安全到位。

6.2.3积极开展生态公益林科学利用

为充分发挥生态公益林多种效益，增强自我补偿能力，应在保护前提下积极开展“以非木质利用为主，木质利用为辅”的科学利用。一是拓展非木质利用途径。科学合理利用生态公益林丰富的林地、林木和景观资源，引导林农发展林下经济，在林下种植珍贵树木、中药材、食用菌或者开展林下养殖，有条件的地方可开发“森林人家”等生态旅游项目，增加生态公益林经济效益。二是开展限制性木质利用。根据不同区位对生态公益林实行分级管理、有限利用[10]，对于生态区位重要、采伐后难以更新的重点公益林禁止采伐利用，对于一般保护公益林中的林木允许采取择伐、小块状皆伐方式合理利用，并补种一定数量阔叶树，以改善林分结构，增强生态公益林防护效能。

6.3完善林业部门监督管理职能

国家林业局在林资发[2009]166号文中明确指出要简化森林采伐管理环节，林业部门由“伐前拨交、伐中检查、伐后验收”的全过程管理，改为“森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门提供指导服务和监督管理”。所以，要建立完备的林木采伐监督管理体系，把对林木采伐的监管由点转到面上来，落实林业部门的行政、执法、技术等方面的监督职责，切实保护森林森林资源[11]，杜绝乱砍滥伐现象的发生。

6.4形成森林资源调查设计的社会化

将森林资源调查设计职能从林业部门剥离出来，成立林业调查设计公司，实现企业化管理，市场化运作，不再受林业部门行政指令的干扰，而是根据市场根据林农和林业企业的需要进行运作。

6.5修订采伐作业规程关于皆伐面积、坡度的控制范围

《短轮伐期和速生丰产用材林采伐作业规程》规定：一次性皆伐(或同年度相邻采伐地块皆伐)的面积不宜超过20 hm2，平坡不宜超过30 hm2。《森林采伐作业规程》规定：南方林区25°坡以上皆伐面积不能超过5 hm2，35°坡以上不采伐。而肇庆市是属于“七山二水一分田”的典型山区，25°坡以上的林地面积占林地总面积的76%，如果严格按照采伐作业规程采伐，林业的发展基本就被限死了。可以根据南北林区的差异，制订不同的森林采伐作业规程，并放宽坡度限制，对于易发生水土流失的地区严格控制25°坡以下，其他的地区则不做此限制。

[1]赵晶.森林采伐限额管理制度存在的问题及对策[J].现代农业科技,2015(19):195～198.

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[3]许培容,贺炬成.广东省森林采伐的现状及对策探讨[J].绿色科技,2015(7):35～38.

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[8]张卫强.生态公益林采伐管理中的问题与对策[J].中国林业,2007(14):16.

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QuotaDuring the “13thFive-year Plan” in Zhaoqing City

Li Xianglin1, Chen Hongyue2

(1.EndangeredWildlifeRescueandRehabilitationCentreinZhaoqing，Zhaoqing526040,China; 2.CollegeofForestryandLandscapeArchitecture,SouthChinaAgriculturalUniversity,Guangzhou510642,China)

For theplanning workof forest harvest quota in Zhaoqing City during the 13thFive-year Planand the problems existing in the process of forest logging quota execution during the "12th Five-year Plan",this paper proposed some improving suggestionsfor forest harvest quota from the point of the protection and development of forest resources.

planning；the 13th Five-year Plan；harvest quota

2016-05-03

广东省林业科技创新项目(编号：2014KJCX015)

李香林(1980—)，女，工程师，主要从事森林资源管理方面工作。

陈红跃(1964—)，男，教授，主要从事森林培育研究工作。

S7

A

1674-9944(2016)11-0083-04