PPP投资项目的运营风险因素分析①

国家开发银行河南省分行　冯小强



PPP投资项目的运营风险因素分析①

国家开发银行河南省分行冯小强

摘 要：2022年冬奥会将对我国经济产生巨大的正面效应，其中，奥运场馆建设和基础设施投资是主要驱动因素，我国将优先考虑采用PPP模式建设。PPP项目的风险管理工作是非常重要和复杂的，因而从实践中吸取经验和教训是提高风险管理水平的重要途径之一。本文通过对典型PPP项目的经验教训进行分析，从中找出PPP项目中的主要风险因素，并对其产生的原因进行剖析，进而提供了相应的措施建议。

关键词：冬奥会 PPP 风险因素 风险管理 案例分析

2015年7月31日，在国际奥委会第128次全会上，国际奥委会主席巴赫宣布北京携手张家口获得2022年冬奥会举办权。据估算，冬奥会及其筹办将带来相关产业至少3000亿元的收入，其中，奥运场馆建设和基础设施投资是主要驱动因素。根据此次冬奥会财政预算，竞赛场馆和非竞赛场馆在内的场馆建设预算约为15.1亿美元，在这15.1亿美元中有65%来源于社会投资。可预见的是，在今后相当长的一个时期，运动场馆的建设都将优先考虑采用PPP模式建设。

PPP，英文Public—Private—Partnership，也称作PPP融资，即“公私合伙制”或“公私协力”。PPP项目以特许权协议为基础，公共部门和私营部门之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利义务，由私营部门为基础设施项目进行融资、建造，并在未来一段时间内运营项目，通过充分发挥公共部门和私营部门的各自优势，以提高公共产品或服务的效率、实现资金的最佳价值。在项目进行过程中公私合作体现在追求共同目标，分享技术、资产、收入，共享资源，共担责任和收益等方面，即项目成功的关键在于利益共享，风险共担。

在政府的强力支持下，PPP模式在中国将进入快速发展、规范发展的阶段。风险因素作为PPP冬奥会场馆建设项目成败的关键因素之一，必须得到高度的重视。本文将以国家体育场项目的实践为例，剖析奥运场馆建设中的风险因素，并提出相应问题的措施建议，为今后我国公益场馆的建设和体育事业的发展起到重要作用。

1　项目简介

国家体育场，即北京鸟巢，是我国第一个采用PPP模式的公益体育场馆项目。国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28正式竣工。

项目总投资31.39亿元，由北京市政府出资58%，社会资本联合体（中信集团出资65%，北京城建出资30%，美国金州公司出资5%）出资42%进行投建。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV（项目经营公司）国家体育场有限责任公司，由其负责组织体育场的建设、融资工作，并注册为中外合营企业，享受相关税费优惠。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权；建设结束后由联合体负责营运30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。该项目不但有政府的高出资比例与隐形担保支持，作为进一步的保障，中信集团还与北京市政府签署了一个兜底条款：北京市发改委协调各部门帮助中信集团联合体取得利润。

然而，在强强联合的表面下，却出现了多种问题。作为世界同类体育场中规模最大、结构最复杂的体育场，项目具有公益性，预期盈利低，运营难度大，需要整合国内外多方资源，其建设运营的难度都非同小可。最终，在国家体育场正式引入赛后运营一年后，北京市人民政府与中信联合体签署协议，由政府接手运营权，亦即意味着该PPP项目的PPP模式应用失败。

2　项目风险因素分析

科学的风险管理是PPP项目成功的关键。对本项目进行前后的各关键风险因素进行分析，并结合了国内外其他PPP项目的经验教训，从而提炼出冬奥会场馆建设中需要高度注意的风险因素。

2.1项目融资风险

由于场馆建设项目的特殊性，其起始投资规模巨大，项目融资的成败是其项目进展顺利的关键。一方面，由于场馆的公益性质，经济效益相对较差，很难通过资产的自身运作成为盈利的项目。鸟巢项目体量庞大，北京奥运会四年后才勉强达到收支平衡，前期投入的回报还遥遥无期。另一方面，奥运场馆的建设有其特殊意义和要求，导致投标方的工作难度剧增，积极性下降。在鸟巢项目招标开始时，由于奥运场馆的特殊性，其项目设计权在北京市政府手中，也就是设计方案与法人招标分离，结果在一定程度上挫伤了很多国外投标人的积极性。综合以上两个方面的因素，鸟巢项目没有能够引入国际大牌投资商的入资是非常正常的现象。

2.2项目建设风险

一方面，多数教师仍然难以舍弃以教师为中心的教学观念，大多采用传统的灌输式教学，偏重理论知识的传授，忽视实践操作的引导，教学与应用、理论与实践脱节，导致学生兴趣不够浓厚，思维不够活跃，影响了学生的创新思维和创新精神的培养；另一方面，工匠精神主要通过师徒传承的方式发扬光大，但是高校教师和学生接触时间少，很少有机会就专业知识学习、专业技能训练等问题开展充分的交流，而学生受传统守旧思想的束缚，放不开手脚，存在思维定势，影响了知识的学习、能力的提高和素质的培养。

PPP项目的特许经营公司承担了项目建设过程中的一系列风险，包括对建筑设计、工艺、质量、工期、成本等各方面的要求。在此过程中，政府进行全程监督、审批和监管。场馆建设周期一般至少在三年以上，期间的建设过程可能产生各种风险。由于鸟巢项目开创性地使用了三维钢桁架系统，其制作、安装和维护都具有高度的挑战性，期间项目设计更改、材料价格上涨、成本飙升等风险完全由项目公司承担，导致成本超支严重，项目公司的资产负债表严重恶化，其投资超算达4.56亿元。这是非常不符合风险分配的可控性原则和风险对等原则的。

2.3项目运营风险

PPP场馆项目的运营风险广泛存在，包括市场需求变化风险、市场收益风险、项目唯一性风险等一系列后续风险，导致项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。

北京奥运会后鸟巢的一大收入来源是旅游门票收入。然而，这一部分的市场需求随着北京奥运会的效应减弱而急剧缩减。根据北京体育大学的调查，自2008年10月1日起，鸟巢对公众开放，4个月时间就累计接待旅游人群300万人次，仅旅游门票一项就实现收入1.5亿元，截至2009年5月底，鸟巢在8个月的时间里实现了营业收入2.6亿元。但到了2011年，全年旅游人次的数据已减少至253万，比2010年下降了40%。

另外，鸟巢项目是中国最优秀的体育和演出场馆之一，但其市场占有份额仍然偏小，收益能力不足。这也是奥运会后项目公司放弃三十年经营权的重要原因之一。第一，场地容量大，规格与成本相对都较高，只有大型活动才可能在鸟巢举办；第二，前期建设中取消了可闭合顶盖设计，全天候的商演无法实现，每年只有4到10月期间适合举办赛演活动；第三，面临着五棵松、工人体育馆、北京展览馆等演出场地的竞争，也就是丧失了项目的唯一性。尤其是北展、工体等场地早已收回投资多年，其运营成本和收费都具有强大优势。目前鸟巢的市场开发中包括4万余平方米商业面积的出租、衍生品等无形资产的开发和收入。相比这些市场开发收入，大型活动、赛事的收入依然贡献有限。

2.4政府信用风险

PPP项目的特许经营权来源于政府和私人部门的合作协议，而政府信用风险的产生将对项目的建设与可持续经营产生非常严重的负面影响。政府信用风险一般来自于多个方面，如基础设施的选址等问题导致公众反对、地方政府官员为了提升短期内政绩做出不符合长远利益的决策、贪污腐败等。因此，在项目建设经营过程中，法律的变更、审批的延误、政治决策的失误、对PPP项目要求过高回报等很多情况都会导致项目遭遇困难甚至流产，这些都是政府信用风险的表现。

2.5不可抗力风险

以鸟巢项目为例，2006年7月底，工程进度已经达到了钢结构合龙条件，但合龙对焊接的温度要求非常高。钢体温度必须在15℃到23℃之间，而且至少保持两个小时，这对关键部位的焊接非常重要，而北京地区的盛夏，即使在一天中气温最低的凌晨，也很难保证气温在23℃以下。由于天气等因素的限制，合龙日期一拖再拖，工期推迟一天损失就高达几百万元。

3　结语

2022年冬奥会申办成功以后，我国的大型场馆建设PPP项目应用将要迎来高速发展的阶段。从2008奥运会到2022冬奥会，不同时期、不同背景，体育场馆建设的PPP风险也各有不同。但国家体育场作为第一个PPP场馆项目，其成败得失仍然具有充分的讨论意义。本文以该项目为背景，对接下来我国将要进行的大量PPP场馆项目面临的融资风险、建设风险、运营风险、政府信用风险、不可抗力风险等方面进行了分析和演绎。可以看到，导致PPP场馆建设项目失败的风险因素众多，而且互相之间有一定的关联性。如不可抗力风险可能导致政府信用风险，政府信用风险也可能导致项目收益不足、产生经营风险等。在此基础上，笔者对今后的PPP场馆项目有如下建议。

一是政府部门方面。要加强对PPP相关法规的建设，保证PPP项目科学、规范的发展。近来，发改委公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，建立了PPP项目库。财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》等。同时，政府相关机构也要注重知识的学习，熟悉掌握相关法律规定和政策，在此基础上完善科学的决策机制，进而在PPP项目的合同结构和控制权、收益权方面有着科学、合理、不偏颇的认知和做法。

二是私人部门方面。针对建设风险和运营风险、政府信用风险，首先要锻造自身的强硬实力，从成本控制、提高生产效率、开发无形资产、对场馆赛事后的综合收益提高等方面着手；其次要树立良好的企业形象，摒弃利用不法手段牟取暴利、利用政府部门的工作漏洞签订不平等合同等做法，在遵纪守法的前提下与政府部门进行合作，在契约精神的前提下规范地签订合同，严格地遵守合同规定，为后期的场馆经营提供良好基础。

三是公私部门双方。应该本着收益与风险一致的原则，建立公平合理的风险分担机制。以市场风险为例，公司部门应该在招投标阶段就分别进行充分的市场调查，做好市场预测，将赛事后的市场需求做出尽可能精确的预测，从而确定合理的风险分担和利益分配比例，而不是盲目接受对方的市场预测信息和决策内容。在必要的情况下，可以聘请专业的咨询公司提供决策支持。

参考文献

［1］ 陈元.开发性金融与中国城市化发展［J］.经济研究，2010 （7）.

［2］ 秦虹，盛洪.市政公用事业监管的国际经验及对中国的借鉴［J］.城市发展研究，2006（1）.

［3］ 马玉芳，杨晓燕.北京奥运会后体育场馆的后继开发使用探讨［J］.体育与科学，2009（4）.

作者简介：冯小强（1983-），男，河南新乡人，中级经济师，国家开发银行河南省分行，主要从事金融与投资方面的研究。

基金项目：①2013年度全国科学教育规划课题（BIA130088）阶段性成果；2015年河南省政府决策课题（2015B040）；2015年度郑州市科技发展计划课题（20150624）。

中图分类号：F283

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）04（c）-121-03