群众路线的制度化探索

温松　王升平

[摘 要]坚持群众路线，始终与人民群众保持密切联系，是中国共产党最大的政治优势。但改革开放以来，随着经济社会结构的急剧变迁，群众路线的践行面临着动力不足、对象离散、体制弊端以及制度缺失等多方面问题与挑战，而努力提高密切联系群众的制度化水平，是应对这些挑战的重要突破口和着力点。为此，广东省近年来以党代表工作室制度为突破口，通过科学定位、合理布局、保障队伍、规范运行以及强化落实等措施，将党代表工作室建设成为了党群对话的稳定平台，为密切联系群众长效机制的建设奠定了制度基础，促进了社会的和谐共融。实践表明，在新形势下保持与群众的密切联系，必须以平台为基础、制度为保障、党内民主的完善为落脚点，稳步推进群众路线的制度化建设。

[关键词]群众路线；制度化；党代表工作室

[中图分类号] D252

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）07-0013-10

自19世纪30年代产业革命后，政党政治已成为世界上绝大多数国家的政治运作方式，成为现代国家的普遍政治形式。作为这一政治形式运作的核心要素，政党本质上是一种“执行表达功能的表达工具” [1]（P57），在国家与民众的沟通过程中扮演着不可或缺的“桥梁”角色，因此“政党尤其是执政党和公民之间的关系是现代政治体系中最为重要的政治关系”[2]。成立于极端恶劣的政治环境，且在战争的残酷洗礼中成长壮大，并最终取得长期执政地位的中国共产党，对于党群关系更是有着极为深刻的认知。早在1940年代的“整风运动”时期，就已经形成了对群众工作系统的理论认识与工作方法。在1943年6月通过的《关于领导方法的若干问题》中，毛泽东曾明确指出，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”[3]，并强调“这就是马克思主义认识论”[3]（P899），在明确了群众路线工作方法的同时，也奠定了群众路线的哲学基础。

正是依靠对群众路线严格的践行所建立起的与广大人民群众血肉相依的紧密联系，中国共产党才能在日本侵略者的残酷绞杀与国民党的严密封锁中，不仅顽强地生存下来，还不断成长壮大并最终夺取全国政权。不过，夺取政权后长期执政的政治地位在为党进一步密切同群众关系提供了良好条件的同时，也给党践行群众路线带来了严重的困难和挑战。在1956年召开的党的八大上，邓小平就指出，“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位。党的组织分布到全国每一个城镇和县区，每一个重要的企业，并且分布到各个民族。”[4]（P214）这无疑为党更为广泛的联系群众提供了便捷的条件，但这种政治地位上的变化也给党执行群众路线带来了严重的问题：一是“官僚主义的习气”，二是“骄傲自满的情绪”，使得“脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了”[4]（P214）。虽然紧接着他就提出了践行群众路线的五条具体措施，但八大后从“大跃进”到“反右”再到“文化大革命”等一系列的政治运动使得群众路线的践行越发困难，尤其是“文革”时期许多名义上打着直接依靠群众、密切联系群众旗号的政策，实际上却是既脱离了群众的实际需求，又偏离了党的组织原则，给群众路线造成了前所未有的破坏和挫折。直到“文革”结束后，在党的十一届三中全会上以及六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，群众路线才得到重新确立和恢复。群众路线重新得到强调，使得我们党在这一时期所制定的路线、方针和政策逐渐顺应历史潮流和人民意愿，不仅为改革开放的持续推进提供了良好政策环境，更为党密切联系群众打下了更加坚实的基础。不过，随着改革的不断深化带来的经济体制、社会结构的急剧变迁，又给群众工作的开展带来了新的问题。

一、背景分析：新形势下践行群众路线面临的问题与挑战

改革开放以来30余年的经济社会结构转型，不仅从根本上改变了中国的经济体制和社会结构，也对民众的思想观念产生了巨大影响，面对如此一个已经发生了根本性变化且仍在迅速变化中的经济、社会和文化环境，原来行之有效的一系列密切联系群众的方式方法开始变得不那么有效，群众路线的践行不得不面对诸多新的问题与挑战。

（一）动力不足

随着中国共产党在全国范围内取得政权，政治地位及外部环境的改变使得由压力传导而来的内在动力日渐弱化。长期执政的政治地位赋予了党利用国家政权调配一切资源的能力，这就使得党和群众在命运上生死相依的关系显得不再那么直观和明显，而外部环境的宽松更使得党的组织、党员和干部即便在一段时间内不建立和保持与群众的紧密联系，也暂时不会出现严重的生存危机。尤其是改革开放后，党在极端困难的条件下领导人民取得了举世瞩目的巨大成就，更让一些领导干部产生了骄傲自满情绪。于是开始处处以领导自居，喜欢高高在上，向群众发号施令，既不相信群众的创造能力，也不愿意积极主动地联系群众、依靠群众、向群众学习、帮助群众解决实际问题与困难，使得原本已经严重不足的内在动力越发弱化。内在动力缺失的直接后果便是部分领导干部在思想观念上对群众路线的认知出现严重偏差，主观上不愿积极主动地与群众保持密切联系。

（二）对象离散

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的发展以及社会结构的转型，中国的社会阶层结构发生了剧烈的变化。一方面，新兴的社会阶层不断涌现。在《当代中国社会阶层研究报告》中，陆学艺将中国社会划分为十个阶层[5]。而杨继绳则认为，根据拥有的权力、财富和声望的不同，中国社会可以区分出八个不同阶层[6]。虽然依据不同的标准，划分出的具体类型略有差别，但无论是陆学艺还是杨继绳的分析，都表明经过30余年的经济社会转型，中国已经在原有的工人和农民两大群体之外，涌现出了大量从事不同行业、在利益诉求上存在极大差异的社会群体。另一方面，与新兴阶层的迅速发展壮大形成极大反差的是，作为党的传统执政基础的工农阶层却正在逐渐失去“主人翁”地位。在新的社会利益分配格局中，以固守土地的农民、流动于城乡之间的农民工和城市下岗失业者为主体的贫困阶层被逐步边缘化，沦为弱势群体。

新兴阶层的大量涌现以及工农群体社会地位的弱化，给群众路线的践行带来了极大的困难和挑战。一是社会阶层结构的多元化发展使得“群众”的内涵和范畴都发生了巨大变化，日益呈现出“离散化”趋势，导致党员干部们在践行群众路线的过程中，很难对“群众”这一他们所试图建立和维持密切联系的对象给予清晰的判断和定位。二是随着社会阶层的分化，社会利益的分配关系也日益多样化，不同社会阶层的利益诉求不仅差异巨大，甚至还会呈现出极为复杂的矛盾与冲突。利益诉求上的差异使得要始终代表中国最广大人民根本利益的执政党不可能再仅仅以维护某一个或两个阶级的利益为己任，而是必须尽最大努力找到凝聚社会利益的最大公约数，但利益关系上极为复杂的矛盾与冲突使得党对社会利益的调整与整合变得异常困难，极大地制约着群众路线的有效执行。三是占据着群众中绝大多数人口的工农群众在新的利益分配格局中被弱势化，使得原本作为党的坚实执政基础的这部分群体，极易反过来对党的利益代表性提出质疑，这不仅会导致党的执政基础日渐流失，更会严重影响党群关系的稳定发展。

（三）体制弊端

在漫长的革命与战争年代，中国共产党逐渐积累起了一整套行之有效的密切联系群众的工作经验和方法，不过随着转型后党情、国情和社情的改变，许多方法不但不再奏效，甚至会因党员干部们对某些方式方法长期的路径依赖，成为新形势下制约群众路线有效践行的体制性障碍。例如，随着社会主义市场经济体制的发展以及政府对社会组织发展空间的让渡，我国的经济和社会领域涌现出为数众多的以非公有制经济组织和新型社会组织为主体的“两新”组织。这些组织吸纳了80%以上的城镇就业人口以及绝大多数流动于城乡之间的农民工，但长期以来形成的依托于行政机构和单位体制的党组织设置方式以及以户籍制度为基础的属地管理模式，使得这些组织中党组织的设置以及管理出现了“空白点”。虽然从1994年开始，中央开始逐渐重视并制定出台了一系列旨在加强“两新”党建工作的政策措施[7]，但相对于机关、国有企事业单位和学校，党组织在这些组织中的覆盖面及活动能力仍然十分不足，使得党群关系在这些组织领域中的建立和维护缺乏可靠的组织平台。

（四）制度缺失

长期以来，作为一种认识论和工作方法的群众路线，在践行的过程中往往被当做领导干部的个人作风和领导风格问题为中央和历届领导人所强调，即要求党的各级领导干部在作出重大决定或制定重要政策之前要深入群众进行调查研究，从而保证所制定的大政方针能够符合民意、顺应潮流。这样的操作方式最大的优势就是保证了路线实施方式上的灵活性，使得各级领导干部在践行的过程中可以结合当地实际情况充分发挥自身的主观能动性，形成独特的领导风格或领导艺术，但带来的问题却是长期难以形成一套能够保障所有领导干部都能够统一践行的制度体系。正如有学者所说：“党如何联系群众……并无更具体更广泛的制度上的规定，特别是在联系社会上普通群众方面。群众路线对于共产党与其说是一种制度，还不如说是一种作风。……就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度。”[8]（P78）作为党的根本领导作风和工作方式，群众路线却长期未能形成基本的制度依托和机制保障，只能依赖于历届中央领导反复语重心长的强调和一轮又一轮运动式的教育实践活动自上而下地推动实施。在这种情况下，领导干部联系群众的频率以及程度便呈现出明显的随意性和偶然性，这对于建立践行群众路线的长效机制无疑构成了严峻挑战。

二、党代表工作室制度：群众路线制度化的广东探索①

对于群众路线面临的挑战以及脱离群众的风险，中央有着极为清醒的认识，为此中央不仅从2013年6月开始，自上而下开展了两批党的群众路线教育实践活动，而且将群众路线的制度化探索逐渐提上了工作日程。“化解脱离群众的危险，既需要加强思想教育，使党员干部牢固树立马克思主义群众观点；更需要提高党密切联系群众的制度化水平，使党员干部不能、不敢脱离群众。为此，需要建立一套内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的群众工作制度体系和工作机制。”[9]而在制度建设的进程中，如何充分发挥各级党代表的作用，则是重要的突破口和着力点。为此，党的十七大报告中明确提出要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”[10]，并写入了这次会议通过的党章中。为贯彻十七大精神，中共中央于2008年7月印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，将“采取适当方式，与基层党员和群众加强联系”列为党代表开展工作的重要方式。

作为改革开放的先行地区，广东省的经济社会结构转型开始较早且发展较快，而转型给党群关系带来的挑战和问题也十分明显和突出，因此对于相关问题化解方式的探索，也就显得更为迫切。在中央下发《暂行条例》的一个月后，广东省就出台了《广东省各级党代表大会代表任期制实施办法》。根据中央精神和省委要求，各地为促进各级党代表履职尽责，充分发挥其在新形势下党群关系建设中的作用，展开了积极的制度探索，而党代表工作室制度正是在这些尝试中形成的一种较具代表性的制度设计，其主要做法就是通过科学定位、合理布局、保障队伍、建章立则以及强化落实等措施，激活各级党代表在党群关系建设中的重要作用。

（一）科学定位，明确党代表工作室的角色定位

科学明确的定位，是保证党代表工作室有所为、有所不为，从而真正发挥其应有作用的前提条件。率先在全省设立了覆盖全市市直机关、镇村、“两新”组织的党代表工作室的东莞市，最早将党代表工作室的作用明确为“知党情、听民意、促和谐”。在后续推广的进程中，各地普遍认可了这一科学定位，最终在总结各地经验基础上形成的《广东省党代表工作室管理暂行办法》中，也明确要求工作室内要统一挂“知党情、听民意、促和谐”标识。通过这一定位，党代表工作室就与信访室和维稳办在功能作用上明确区分开来，努力成为党联系服务群众的“连心桥”。

（二）合理布局，搭建密切联系群众的有效平台

作为党直接联系群众的平台和阵地，党代表工作室在设置和布局上合理与否，将直接影响其作用能否得到充分的发挥，因此各地在建设过程中，对于工作室规划的科学性与布局的合理性都有较为明确的重视和强调。一是努力实现区域和领域的全覆盖。东莞市在工作室的设置上最早提出地域全覆盖，坚持扎根群众的构建模式。到2013年，该市已经建立起616个党代表工作室，分布在市直机关、镇（街道）、村（社区）、非公企业、社会组织、学校等，实现了地域全覆盖。深圳市盐田区则分别以社区和行业为依托，在全区所有22个社区和教育、卫生、公安、法院、检察院和市集装箱拖车运输协会等六个行业系统内建立起了标准化、连锁店模式的党代表工作室，成为密切党群联系的重要平台和阵地。

二是布点尽可能贴近群众。各地的党代表工作室一般设在交通便利、位置显眼、人流密集的场所，整合基层组织办公场所、党员服务中心（站）和政务服务中心等资源，空间相对独立。同时还坚持节约实用原则，充分利用现有的接待室、会议室、图书室、值班室等场所，实现一室多用、资源共享，尽量不增加基层负担。

三是以统一的标准推进工作室的规范化建设。如在硬件设施方面，韶关市委就本着“整合资源、一室多用、便民实用”的原则，从工作室（站）的选址，到装修、设计、布局等环节都进行了规范，为党代表开展服务工作提供了较为完善的硬件支持。

四是在实体工作室基础上设置“党代表网络工作室”。为了突破时间和空间的限制，各地在实体工作室的基础上，还积极探索建立网络工作室。目前，广东省内各地级市普遍建立起了涵盖本市各市直机关以及所辖区县的党代表网络工作室。网络工作室一般都公开了驻室代表姓名、职务、照片及实体工作室接待时间安排等信息，并为每位驻室代表开通留言薄。通过网络互动，党代表可以全天候联系和服务群众，及时听到流动党员和群众的心声，并帮助他们解决实际的困难，从而实现了党代表工作室在实体和网络空间的全覆盖。

（三）调配培训，强化党代表工作室的队伍保障

人员是维持工作室正常运转的首要因素，为此，各地主要从党代表的调配、工作队伍的组建以及强化培训等方面着手，推进党代表工作室的队伍保障建设。一是推进党代表在各级党代表工作室间的合理调配。韶关市在实践中就按照“统筹安排、层级搭配”的原则，高要求落实市四套班子中的党代表组团带队进驻挂钩联系点工作室（站），合理编排省、市、县、镇党代表到工作室（站）开展活动。针对部分党代表工作站所在党组织“两代表一委员”人数少的现状，许多地方采取上级党（工）委机关单位“两代表一委员”轮流驻站和挂点领导、干部常年驻站的形式，壮大基层党代表工作站党代表工作队伍。

二是健全由党代表、联络员和志愿者组成的工作团队。党代表工作室的运作，既需要党代表在固定的接待日接待来访的党员群众，也要有专门人员协助党代表做好整理汇总收集到的意见建议、报送相关部门办理和备案、跟踪意见建议办理情况、及时向党员群众反馈意见建议办理情况以及工作室的文件资料归档管理、工作总结、情况报送等日常工作，在实践中这些工作往往由联络员承担。联络员队伍的组建，各地普遍采用兼职的方式处理。如东莞市的驻村（社区）、驻镇（街道）机关以及市直机关党代表工作室的联络员，就分别由村（社区）组织委员和大学生村官、镇（街道）组织办干部兼任以及各市直机关工委的机关干部兼任。此外，为协助党代表到各村各单位宣传党的方针政策和收集社情民意，许多地方还组建了一支以青年党员和入党积极分子为主体的志愿者服务队伍，为党代表工作室提供志愿服务活动。经过几年实践，广东省内各地的党代表工作室普遍建立起了由党代表（团队）、联络员和志愿者三支队伍组成的工作团队，为党代表工作室的日常运转提供了坚实的队伍保障。

三是强化党代表履职能力培训。为提高党代表接见群众、组织撰写调研报告以及制定提案等方面的水平和能力，各地均加强了对党代表履职能力的培训力度。如郁南县采取以会代训、集中培训、授课辅导、参观交流等形式，把党代表培训与干部教育培训、基层党务工作者培训紧密结合起来，切实提高党代表的履职素质和参政能力。珠海市斗门区则开展了多元化教育培训，通过依托高校办好固定课堂、组织党代表到先进地区交流学习、推荐优秀代表到省外异地充电培训，提高党代表思想素质和履职能力。

（四）建章立制，规范党代表工作室的日常运行

平台和人员配备到位后，还要有良好的制度和机制，为此各地主要从规范运作和制度保障两方面着手，为工作室的运行建章立制。一是规范党代表工作室的运作方式。具体包括：定期接待，要求各地固定并公布党代表驻室接待群众明确的频率与时间，以及地区内党代表到工作室接待党员群众轮流顺序；双向约谈，要求党代表就关注的问题，约谈或登门拜访工作室所在地区或领域的党员群众，党员群众约谈相关驻工作室的代表；走访调研，要求党代表不定期到工作室所在地区或领域的企业、学校和党员群众家中等调查研究、走访慰问；民意征询，要求党代表就党委政府的某项重要工作，专门听取党员群众意见建议；交流研讨，要求党代表到工作室就履行职责、发挥作用等方面开展集中学习、经验交流和研究讨论。

二是建立制度保障。以蕉岭县为例，县委和组织部门在实践中逐步建立起了一整套保障党代表工作室长效运行的管理体制机制。在管理体制方面，由主管单位和牵头部门负责党代表服务群众工作的组织实施，定期向党代表所在单位通报、反馈党代表参与服务群众活动的情况，形成双重管理、双向互动的管理局面。联系机制方面，在建立“三级联系”机制，即每名常委联系一个代表团、每名县委委员联系3～5名党代表、每名党代表联系3～5名基层党员群众，安排党代表在每周三“集中接待日”轮流到“两代表一委员”工作室接待来访群众，畅通群众诉求的表达渠道。在保障机制方面，建立经费保障机制，将党代表开展活动经费纳入财政预算，整合资源建立党代表、人大代表、政协委员“两代表一委员”工作室，每年划拨各工作室2万元作为工作经费。在考评方面，探索建立党代表向党员述职并接受党员评议、党代表履职情况公示等规章制度，把每个党代表联系服务群众目标任务的落实情况，作为年度考核、年度民主评议党员的主要内容。年终考评结果在党务公开栏中公示，接受群众监督，并记入党员干部个人档案。同时建立评比激励制度。每年度开展“先进工作室”“优秀代表”“明星委员”评比活动，表彰奖励成绩突出、作用发挥明显的工作室和代表委员，发挥先进典型的示范引领作用。

（五）强化落实，保障党代表的履职效果

党代表工作室能否发挥其在密切联系群众工作中的应有作用，归根到底还要取决于群众所反映的问题能否真正得到有效解决。在实际运作过程中，受制于问题的复杂性以及党代表的权限，在群众所反映的问题中，只有很少一部分能够当场或由党代表在自身职权范围内协调解决，而绝大多数问题都需要整理汇总，报送相关职能部门办理。为此，很多地方都建立了相应的跟踪反馈和考核评价机制。如郁南县就制定了《中国共产党郁南县代表大会代表评议工作暂行办法》，由县和镇组织88名党代表对各有关单位或党组织的相关工作落实情况进行考核评议，对工作拖拉扯皮、应付了事、办理不力的单位，予以通报批评，情节严重的进行党纪政纪处分。这些做法虽然能够引起各职能部门对于党代表所转交问题的重视，但却并非治本之策。一方面许多问题的部门指向性实际上并不明确，另一方面也有相当一部分综合性问题并非某一个职能部门单独能够解决，而是需要当地党委政府站在全局的角度统筹处理。

许多地方尝试将党代表工作室制度与党代会常任制探索有机结合，探索建立党代表提案和提议、党委述职以及党代表问询和质询等党内民主制度，以期让党代表广泛参与到党代会的重大决策中来，在提出涉及本地重大经济社会事务的提案和提议的同时，也能对相关问题的落实工作展开评议和监督。如深圳市盐田区在借鉴人大、政协民主决策经验的基础上，推出了党代表提案制。党代表根据日常履职和调研情况向党代会提交提案，经大会各代表团讨论后进行表决。同时对办理程序、答复程序进行严格规定，保证表决通过的提案得到有效办理与执行，从而促进群众向党代表反映的较具普遍性的重要问题进入党代会和党委决策进程。此外，还创设党委述职制度和党代表问询制度，区委书记及其他常委在会上进行口头述职，区纪委班子成员、各党（工）委书记提交书面述职报告。党代表对区委常委的工作情况进行询问，由区委常委作答，最后党代表民主评议。

与此同时，广东省委也从2003年开始，分批在惠州市惠阳区、深圳市宝安区、广州市黄埔区以及佛山市的顺德区、南海区等多地试点推行党代会常任制，并在2010年8月出台了省党代表提案、提议、询问、质询四项制度的办法，明确规定职能部门对省党代表的提案、提议、询问、质询的硬性答复时限，同时还要求各地按照省委关于党代表提案、提议、询问、质询工作的规定，制定完善本地本单位的相关制度，倒逼各级职能部门落实党代表权利，保障党代表的履职效果，

三、实施成效：助力密切联系群众长效机制建设，促进社会和谐共融

经过6年多时间的探索和实践，党代表工作室逐渐成为党代表联系和服务群众、宣传党的方针政策、汇集民众意见建议以及调节社会矛盾的长效平台和载体，不仅拉近了党员干部和人民群众的距离，也促进了社会的和谐共融。

（一）为党组织联系和服务群众，实现党群对话搭建了稳定的平台

自2009年4月深圳宝安区新安街道文汇社区建立第一个党代表工作室以来，广东截止到2012年已经建立了5071个网格化、标准化的党代表工作室，分布在全省各级直属机关、镇街、村居社区和企事业党委、行业协会等各个领域，同时还依托各级政府网站和实体工作室创建了相应网络工作室，基本实现了现实和网络社会的全覆盖。依托于遍布全省的线上、线下党代表工作室，18万各级党代表实现“无障碍”直面党员群众，“零距离”与群众进行充分沟通与交流，并在此过程中宣传党的方针政策、收集党情民意、调节利益矛盾；与此同时，广大党员群众也可以随时向党代表反映困难与问题，表达利益与诉求，并通过后续的追踪反馈机制、提案提议和质询问询制度传达给相关职能部门或上级党组织。由此，党代表工作室既为党组织联系和服务群众搭建了稳定的平台，也为群众向党组织表达利益诉求提供了顺畅渠道。

（二）为密切联系群众长效机制的建设奠定了制度基础

围绕党代表工作室的软硬件建设、有序运行以及功效发挥所制定出台的一系列配套措施和制度，不仅为党代表开展群众工作提供了明确的政策依据和规范的制度保障，也为群众路线的制度化探索奠定了坚实基础。党代表工作室制度的运行，一方面明确了党代表作为群众“代言人”的角色定位，还原了“代表”的实质内涵，完成了“代表”的形象塑造，使得各级党代表联系和服务群众有了清晰的政策依据；另一方面，也将党代表在任期内的履职活动纳入了制度化运作的轨道，使得党的群众路线的践行脱离了领导干部个体化、主观性的运作方式以及相对涣散的“自觉自发”状态，而是藉由各级党代表在工作室的定期接访成为了一种高度规范化、程序化以及常态化的专项工作。由此也将党代表联系群众由单纯的依赖内在动力驱使的行为，转换成为了一种制度规范下的职责要求，较好地回应了当前党员干部密切联系群众内在动力不足问题。此外，通过跟踪反馈、考核评价、提案提议等后续落实保障机制，党代表在日常接访、走访及调研过程中所收集的党情民意、利益诉求也能够经由规范的制度渠道进入各级党委和政府部门的决策议程中去，使得党委和政府部门的决策更加贴近群众的诉求和意愿，从而进一步拉近了党群关系，为各级党组织建立密切联系群众的长效机制奠定了良好的制度基础。

（三）促进了社会的和谐共融

任何政治制度的设计和运行，实际上都以增加公共福祉，维护社会秩序，协调社会利益和矛盾关系，进而促进社会和谐为基本目标，党代表工作室制度同样也不例外。广东省近年来的实践表明，党代表工作室制度的长效运行，对于和谐社会的建设以及基层社会的有效治理，发挥了极为重要的保障和推动作用。一是化解基层社会矛盾。党代表定期驻室接待党员群众来访，不定期深入党员群众中调研、走访，加强了党组织和党员、党员和群众之间的沟通、对话、协调，引导党员和群众以理性合法的方式表达自己的合法利益诉求，在防止社会矛盾激化中起到“填石固堤”作用。二是协调利益关系。党代表工作室不加区别地向区域内全体党员群众全面开放，处于社会各个行业和阶层的党员群众都能够向驻室代表充分表达自己的利益诉求和意见建议，而驻室党代表们通过对各种各样的利益诉求和意见表达的综合分析，也能够逐渐形成一些相对客观的、尽可能兼顾各方利益诉求的处置方案。由此，党代表工作室在成为协调基层社会复杂利益关系“润滑剂”的同时，也有效地回应了改革开放后群众路线的内涵演变和利益离散给党的群众工作带来的挑战。根据广东省委组织部的统计，截止到2012年全省各级党代表工作室接待了92万多党员群众，收集到意见和建议21万余条，并且为群众办理了17.8万好事实事，不但协调解决了大量党员群众反映的问题，将许多利益纠纷和冲突化解于萌芽阶段，也让“共产党为人民办实事”的宗旨变得更加形象和具体，巩固了党的执政基础。

四、经验启示：以平台为基础、制度为保障、党内民主为落脚点推进群众路线的制度化建设

广东省以党代表工作室制度为突破口，通过建立制度规范与健全落实保障机制，逐步将党代表的履职活动纳入制度化轨道，为应对新形势下践行群众路线面临的问题与挑战积累了有益经验，对于创新党的群众工作方式、建立密切联系群众的长效机制以及群众路线的制度化建设具有重要意义。

（一）定位清晰、布局合理的平台建设，是群众路线制度化建设的前提和基础

历经近百年的风霜洗礼，中国共产党已经由创立之初不足百人且长期处于被打压地位的微弱小党，成长壮大为一个拥有8700多万名党员，436万个基层党组织[11]，且处于长期执政地位的超级大党。而这8700多万党员分布于全国各个地区和各行各业的优秀分子，无疑是我们党的一笔巨大的政治财富，正如郑永年所言，如果能将这8700多万党员打造成为党联系社会和服务群众的桥梁，那么还有什么事情是我们党不能做好的呢[12]？但令人遗憾的是，长期以来部分基层党员不清楚自己作为一名先锋队员该做什么、能做什么，甚至作为党员中的优秀分子被选出来的党代表，也只能是在每五年一次的党代会上“握握手、举举手和拍拍手”，党显然未能发挥出他们的应有作用。这不仅造成了政治资源的极大浪费，长时间的无所作为，更会消磨掉基层党员和党代表们服务群众的理想信念和宗旨意识，因感觉自己处于一种被边缘化的政治地位而降低对组织的认同，使得党不仅面临脱离群众的危险，甚至还不得不面对脱离自身普通党员和基层组织的风险。很明显，没有有效的制度机制，是造成他们作用得不到发挥的重要原因。新形势下，党要保持长期执政的政治地位，就必须走出去、沉下去、和群众打成一片，听取民意就不能仅依靠领导干部不定期的调研走访，而是必须制度化、长效化以保证其可持续发展。在此过程中，原本就置身于群众之中的党代表和基层党员们，无疑更能展现其自身的优势。不过，党代表作用的发挥，必须要有稳定的平台和阵地，而广东的经验表明，定位清晰、布局合理的党代表工作室，基本可以适应这一任务，为群众路线的制度化建设提供基础保障。

（二）强化顶层设计，是建立密切联系群众长效机制的制度保障

从广东省6年多的实践情况来看，党代表工作室从规划建设到有序运转，再到保障功能能够有效发挥等每个环节的探索和推进，大到宏观层面工作室的功能角色定位、网点布局建设、人员队伍保障、规范有序运转以及民意的反馈落实，小到微观层面如联络员对社情民意的收集、汇总、分类、转送，党代表接访、调研、走访的方式与日程安排等事无巨细的日常工作流程，都需要制定具体完善的政策措施保障其长效规范运行。不过，随着实践探索的逐步深化，越来越多基于各地实际情况的新措施被不断地创设和实施，而从制度设计的角度看来，这些零散的政策创新只有经过较为系统的提炼和整合，才有可能形成普遍适用的制度规范。更为重要的是，许多富有创新型的制度探索还会遇到与旧制度不相符合甚至出现冲突与矛盾的问题。譬如，为了保证党代表在履职活动中汇集的重要问题能够被纳入党的决策议程，许多地方探索将党代表工作室制度和党代会常任制有机结合，但这也带来了如何合理配置党代会、全委会与常委会三者间的权力和责任，以及理顺与包括民主集中制在内的其他党内民主制度的关系等问题。而无论是对零散政策创新的制度化整合，还是对新旧制度的协调，都需要在顶层设计上下功夫。因此，推进群众路线的制度化建设，必须在实践探索的基础上强化顶层设计，让各项制度相互配套、协调运行，为密切联系群众长效机制的推进提供系统整体的制度保障。

（三）党内民主的完善，是群众路线制度化探索的落脚点

群众路线作为我们党根本的领导作风和工作方法，归根到底还是一种政策工具或政策手段。换言之，我们党要时刻保持与群众的密切联系之目的并不在于联系活动本身，而是通过与群众持续不断的沟通和交流听取社情民意，并且将之传达至相应的决策层，使得各级决策者所制定的方针政策能够更加贴近人民群众的诉求和意愿，从而获取民众对党的认可、支持与拥护。从这个意义上讲，党代表工作室制度建立与完善对于群众路线的制度化建设而言，只是万里长征的第一步。决定这一制度能否得到群众的认可从而维持长效运行的关键，在于群众到工作室中所反映的问题是否得到有效解决。这就意味着在完善了党代表工作室制度之后，群众路线的制度化建设必须将重点聚焦于落实问题上来，这也许正是中央在全面推行党代表任期制的同时又积极推进党代会常任制的寓意所在。从广东各试点地区的实践上看，党代会常任制的核心就在于通过落实党代表们在党代会上的提案、提议、质询和询问等各项权利，以保障其在工作室的履职活动中所收集的民意或具有普遍性的重要问题能够在会议上提出，并最终体现到党的决策或决议之中。照此逻辑继续深入推进，那么一个地区的重大决策将很有可能逐渐过渡到由党代会做出，即形成“党代表日常履职收集民意、汇总问题→党代会提出议案→表决议案→做出决策”这样一个完整程序链条。很明显，如果党代会制度经过试点后在全国范围内普遍推行的话，必将深刻改变各级党组织现有的常委会作为重要事项主要决策主体的决策模式，从而进一步推进党的决策制度的科学化、民主化。诚然，距离这一目标的实现我们还有相当长的路要走，如前文提到的如何处理好党代会、全委会以及常委会三者间的权责关系、与包括民主集中制在内的其他党内民主制度的协调配合等问题，但无疑已经给群众路线的制度化建设指出了明确的方向，即必须以完善党的民主制度为最终落脚点。

注释：

① 如无特殊说明，本文对党代表工作室制度运行方式的分析，资料均来自于在广东各地的调研与访谈。

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责任编辑 朱天义