建筑业工伤保险亟需制度改善

2015年下半年，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联”）在北京地区开展调研，对北京某大学建筑工地宿舍的90名建筑工人进行了问卷调查，研究分析了义联代理的建筑业工伤的典型案例，以及中国裁判文书网（最高人民法院主办）在2015年刊登的137个与建筑工伤相关的案例，并对行业内的企业从业人员、行政机关管理人员等进行访谈。2016年5月，义联完成了这项调研报告。

建筑工人老龄化趋势明显

从建筑工人的性别结构上看，从业人员以男性工人为主，占比95.2%，女性工人占4.8%。从年龄结构看，受访工人平均年龄为43岁，老龄化的趋势明显。另外，从图1、图2可见，普遍文化水平不高，收入多在3 000～5 000元之间。

建筑业工伤存在的问题

工伤预防工作较为薄弱

从此次调研结果可以看出，工伤事故原因主要分为工人安全意识和知识不足、疲劳工作、工期过紧、安全经费投入不足和管理松懈等。从表面上看，疲劳工作导致的工伤，是工人自己的过失，但其背后仍是安全生产管理的固有问题。

根据调研组的访谈，建设单位压缩工期导致的生产进度加快、交叉作业增多，加大了现场安全管理的难度，增加了工伤发生的风险。由于建筑企业在市场中的利润趋于减少，尤其是建设方拖欠工程款的现象十分普遍，加之建筑项目的层层转包，安全生产费用被挤占，其提取和使用也未获得有效的监管，导致安全生产投入不足，防护设施和劳防用品缺乏维护和更新。过于重视成本和效益，忽视安全管理，也导致了少数施工现场的管理松懈。

工伤保险基本知识不足

本次调研显示，建筑业工人对工伤保险基本知识的了解仍然有许多欠缺。就工伤保险费的承担问题，80.7%的工人答对了，认为是由企业承担，还有7.2%的工人认为由工人和企业共同承担，2.4%的工人认为由工人自己承担，9.6%的工人表示不知道。

维权难

部分建筑业工人发生工伤后，往往难以顺利获得赔偿。调研显示，有50.0%的职工获得了一些赔偿，但不知道法律的具体赔偿标准是多少。这一维权困境是由以下原因导致的。

首先，工伤工人难以通过行政部门获得快速的救济。

实践中，对于工伤工人缺乏劳动合同而企业又否认劳动关系的，人社部门均要求工人去申请劳动仲裁确认劳动关系，一般不主动进行调查。这一方面是减轻工作量的考虑，另一方面人社部门认为自己的调查权力和调查能力弱，直接作出的工伤认定又很可能引起行政诉讼，于是工伤工人失去了本应最快捷的救济方法。

一些建筑工伤工人会转向住建委和安全监管部门求助，希望在行政部门的调查和处罚中获得证据，帮助确认工伤。然而，住建委和安全监管部门对事故的调查主要基于企业的自行报告，对于工亡以外的受伤工人举报，往往难作为和不作为。

其次，建筑工人难以获得劳动关系的确认。一方面，建筑工人手中没有书面劳动合同。许多企业未与工人签订书面劳动合同，或者签订了合同后将合同收回。另一方面，司法部门对于建筑工人和建筑企业之间是劳动关系还是劳务关系存在不统一的规则。

一些建筑工人是跟随包工头工作，而包工头挂靠在建筑企业下。对于这种情况，一些司法机构认为建筑工人和建筑企业之间不存在劳动关系，工伤工人应按照劳务关系进行索赔。《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）和最高人民法院《2011年全国民事审判工作会议纪要》中关于建筑工人和建筑企业之间关系的不同规定，加剧了司法机构对这一问题的认识分歧。

再次，法律程序复杂而冗长。

工伤的法律程序包括劳动关系确认（劳动仲裁、民事一审、民事二审）、工伤认定（行政复议、行政诉讼一审、行政诉讼二审）、劳动能力鉴定（鉴定、再鉴定）、工伤待遇赔偿（劳动仲裁、民事一审、民事二审）。一些企业恶意否认劳动关系，恶意提起诉讼，以极低的成本给工人的维权造成极高的障碍。大部分工人完全没有提出工伤申请，也就根本没有进入法律程序。可见，法律程序太复杂和无法保证最终获赔等原因，是阻碍工人寻求法律途径救济的巨大障碍。

最后，建筑工伤工人的赔偿具有许多制度性障碍。

第一，工伤保险覆盖率仍有待提高。调研显示，在工伤保险的缴纳方面，41.0%的职工表示企业以建筑项目为单位为全体工人缴纳了工伤保险，4.8%的职工表示企业为自己开设账户缴纳了工伤保险，28.9%的职工表示不知道企业是否缴纳了工伤保险，25.3%的职工明确表示没有缴纳。从访谈中了解到，一些建设项目可以未趸缴工伤保险费即领取施工许可，甚至不领取施工许可即进行施工，这导致趸缴工伤保险费的规定对部分企业形同虚设。

第二，工伤待遇申领程序难。即使对于一些趸交了工伤保险的建设项目，工人在获得待遇方面也存在许多困难。例如，总包企业和劳务企业在对待工伤问题上的分歧阻碍了工伤待遇的申领。根据某劳务企业的反映，工伤保险费是由总包企业趸交的，而发生工伤的多为劳务企业的工人。即使劳务企业希望给工人申领工伤待遇，但手续必须经由总包企业办理，而总包企业出于减少项目工伤率的目标往往拒绝配合。再比如，社保中心在对工伤工人进行支付时，要求其必须在住建部门登记的名单上。然而，由于建筑企业往往无法或不愿及时到建委处更新其工人名单，这将导致部分不在名单上的工人无法主张工伤保险基金的待遇。

第三，工伤待遇标准低。《关于做好北京市建筑业工伤保险工作的通知 》（京人社工发[2015]218号）自2015年9月开始，将赔偿标准提高到以上年度本市职工月平均工资的100%为基数，但是这一规定仅适用于2015年9月之后发生工伤的建筑工人，无法解决之前受伤工人的待遇低问题。此外，不少建筑工人的工资往往高于社会平均工资，但也只能按照统一政策领取工伤保险待遇，无法向用人单位主张伤残津贴的差额。

另外，建筑工人的一次性赔偿标准过低。按照《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》（京劳社办发[2004]101号）规定，根据年纪、伤残等级不同，赔偿范围在6万～20万元。虽然规定了可以自愿选择一次性待遇，但由于工伤工人担心建筑企业破产，往往只能主张一次性赔偿。

第四，工伤先行支付制度未落地。工伤先行支付制度生效4年多来，北京仅于近年才进行了3例工伤先行支付，并且都是通过工伤工人和社保部门的诉讼胜诉后，社保中心才予以支付。

建言完善保障制度

建议一，打破建筑工人和普通职工的社会保险双轨制现状。

建筑企业不为建筑工人缴纳五险，是行业内的普遍现象。由于工伤问题的突出性，北京自2006年即开始实行由项目总包方趸交工伤保险费的制度，防止建筑工人受伤后缺乏待遇保障。然而，这一制度在一定程度上也将建筑工人作为一个特殊群体对待，默许了建筑企业不为工人缴纳养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险。劳动监察部门对建筑工地进行检查时，如果项目方已经趸缴了工伤保险费，即不再对其他社会保险未缴纳的情况予以责令改正和处罚。

司法实践中，趸缴了工伤保险费的建筑工伤工人难以根据《工伤保险条例》以本人工资为基数核定待遇，只能根据趸缴制度下的标准予以理赔。这和《社会保险法》《工伤保险条例》等上位法律法规均是冲突的。

建议二，完善工会集体协商机制，抗衡导致建筑行业格局和市场特点。

如前所述，由于市场的激烈竞争，建筑企业需要迎合发包方的短工期、低成本的要求，从而以越来越快的速度、越来越低的投入来实现盈利。在此过程中，疲劳作业、交叉作业等，引发了更高的工伤风险。同时，建筑企业普遍实行有关部门屡禁不止的包工头挂靠制。在这样一种制度下，项目层层转包，利润减少，同时出现安全管理的真空地带——建筑企业不直接管理从事一线工作的工人，包工头缺乏足够的资源和能力保障生产安全。

这些市场自发形成的情况难以通过法律手段予以根除，还须同样以市场的力量加以抗衡，即通过工会大力参与保障劳动条件。目前建筑工会存在入会率低、覆盖面小，与建筑企业在工时、职业安全健康等方面的集体协商工作和监督工作不足，难以真正发挥作用。

工会应积极探索推进劳务企业内部经营管理方和工会方、施工现场管理方与工会方的劳动保护集体协商，签订劳动保护专项集体合同。通过集体合同，推动企业制定合理工期，避免交叉施工；匹配充足人力，控制加班时间，避免工人疲劳工作；保障安全经费投入，加强现场安全培训和管理；实行劳动合同工会备案制等。

建议三，加强对建筑企业在工伤赔偿过程中违法行为的处罚。

法律规定了不签订书面劳动合同需要支付双倍工资，但是建筑企业通过收走工人手中的劳动合同的方式，规避了这一责任，而在发生工伤事故时，工人又无从主张劳动关系。

虽然法律规定了用人单位负有一个月内申报工伤的义务，超期的自行承担部分工伤保险待遇，但这一规定在实践中并未得到落实，即使落实了也只是导致工伤工人无法及时获偿，不足以威慑用人单位。

虽然法律规定了用人单位在未缴纳工伤保险的情况下有承担赔偿的义务，但是一些用人单位拒不支付，通过恶意诉讼的方式延长诉讼时间，并在诉讼中作虚假陈述否认劳动关系。法院对作伪证的行为亦少有处罚。不少单位可以通过这种方法，逃脱赔偿责任。即使几年后最终通过强制执行，单位支付了工伤赔偿款，用人单位也只是承担了法定责任，并且还额外收获了这几年拖延支付的利息收益。

因此，建议立法部门设立工伤赔偿的惩罚条款，从而限制用人单位的违法行为。

建议四，强化劳动监督部门的调查权力和调查义务，联网各监管部门信息。

面对行政部门难作为和不作为的现状，首先应整合、统一和强化劳动监察大队和人社局工伤科的调查力量，实现收到工伤事故举报后，行政部门一步到位调查劳动关系和工伤情况。通过立法修改，实现行政部门在收到举报后必须进行调查，而非“可以”调查。对于拒不支付工伤赔偿的行为，予以行政处罚。联网人社部门、安监部门和住建委的信息平台，实现调查资源共享，违法行为一经确定，各部门均应在各自职权范围内进行处罚。

建议五，统一司法机构内部对建筑工人和建筑企业的关系的认定。

建议司法部门统一对建筑工人和建筑企业之间劳动关系的认识，对于建筑工人主张劳动关系的予以支持，对于建筑工人为更快获得赔偿而选择以劳务关系为基础主张人身损害赔偿的，也予以支持。

编辑 包冬冬