中国研讨批准第187号 174号公约可行性

2016-07-26 07:11秦运巧
劳动保护 2016年6期
关键词:国际劳工组织危险源公约

此次研讨会分为两个议题:分别围绕2006年《促进职业安全与卫生框架公约》(第187号)与1993年《预防重大工业事故公约》(第174号),讨论中国批准第187号公约与第174号公约的可能性、面临的挑战及行动。

2016年4月28—29日,“世界安全生产与健康日”纪念活动暨安全健康国际公约研讨会在北京举行。今年的主题是“工作场所压力,共同的挑战”。国家安全监管总局副局长孙华山、国际劳工组织(ILO)中国和蒙古局局长德梅尔出席会议并致辞。

此次研讨会分为两个议题:分别围绕2006年《促进职业安全与卫生框架公约》(第187号)与1993年《预防重大工业事故公约》(第174号),讨论中国批准第187号公约与第174号公约的可能性、面临的挑战及行动。

第187号、174号公约

国际劳工组织职业安全健康专家帕瓦·贝丘在会上,分别介绍了第187号公约和第174号公约的主要内容。

第187号公约

第187号公约于2006年6月15日在国际劳工组织总部日内瓦讨论通过,截至2016年2月,全球已经有日本、韩国、英国、印度尼西亚、越南等38个国家相继批准该公约。贝丘介绍,第187号公约的目标主要有三个:一是在与最具代表性的雇主组织和工人组织协商的情况下,通过制定国家政策、国家体系和国家计划的方式,促进职业安全与卫生的持续改善,以预防职业伤害、疾病和死亡。

二是采取积极步骤,按照第187号公约确立的原则,通过国家职业安全与卫生体系和国家计划,逐步实现安全与卫生的工作环境。

三是定期审议可采取何种措施,批准国际劳工组织职业安全与卫生方面的有关公约。与促进职业安全与卫生框架有关的ILO公约,包括1974年《职业癌公约》(第139号)、1977年《工作环境(空气污染、噪声和振动)公约》(第148号)、1981年《职业安全和卫生公约》(第155号)、1986年《石棉公约》(第162号)、1988年《建筑业安全卫生公约》(第167号)、1990年《化学品公约》(第170号),以及第174号公约等18项。

贝丘介绍,国家职业安全与健康体系,是为实施国家职业安全与健康政策和计划而提供主要框架的基础框架。国家职业安全与健康政策,应促进和提高工人享有安全与健康的工作环境的权利,应促进三项基本原则:能够评估职业风险或危害,从源头消除职业风险或危害,并营造国家预防性安全与健康文化;国家职业安全与健康计划,应能促进发展国家预防性安全与健康文化,应建立在对国家职业安全与健康制度、状况进行分析的基础上;应明确目的、目标和进展指标。

贝丘认为,对于第187号公约履约成功的关键,在于从国家和企业层面,做出对职业安全与卫生的高度承诺,要建立预防性职业安全与健康文化,各方都能够积极参与,尤其是工人。

第174号公约

贝丘介绍,历史上几起重大工业事故,都造成了巨大的人员伤亡和财产损失,如1974年英国弗里克斯镇事故,1976年意大利塞韦索事故,1984年印度博帕尔事故等。在印度博帕尔事故之后,国际劳工组织采取了一系列行动:1985年6月,国际劳工大会通过《关于防止重大工业事故的决议》;1985年10月,组织召开三方专家会议;1989年制订《重大危害控制手册》;1993年6月2日,通过第174号公约。

第174号公约中规定,重大事故是指重大危险设施的活动过程中出现的突发性事件,诸如严重泄漏、火灾或者爆炸,涉及一种或一种以上的危险物质,并对工人、公众或环境造成即刻的或延迟的严重危险。重大工业事故的类型包括大型爆炸、重大火灾与重大泄漏(主要指有毒化学品的释放)。该公约不适用于核设施、加工放射性物质的工厂、军事设施,以及设施现场之外除管道输送以外的运输。

重大危害品控制的基本要素包括:场所认定,比如重大危害设施的认定,在第3条(C)定义为长期或临时生产、加工、处理、使用、弃置或贮存一种或多种危害物质或物质类别的设施,并对工人、公众和环境造成严重危险,数量超过一定临界量的,长期或临时贮存的设施;风险评估与控制,第9条规定雇主对危害的认定、风险评估、技术措施以及组织措施的责任;危害减轻措施,第17条规定了选址政策以及土地使用,第9条规定实施现场应急计划,第15、16条规定主管当局应实施现场以外的应急准备的责任。

第174号公约还列出了国家政策(第4条)、安全报告(第10条)、事故报告(第13、14条)、监察(第18条),以及工人的权利和义务(第20、21条)。其中,“安全报告”要求雇主提供的安全报告,包含危害和风险评估、预防性措施、应急措施等;“事故报告”要求重大事故发生后,雇主须立即通知主管当局,并在重大事故发生后的规定时限内提交详细报告,包含事故原因分析、现场直接后果(即破坏程度),以及为减轻事故影响采取的措施。

中国安全健康工作实践

中国安全生产和职业健康工作实践

国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云介绍了中国安全生产和职业健康工作。他介绍,当前中国已建立了比较完善的法规标准和政策体系,目前正在制定安全生产“十三五”规划和职业病防治2016-2020年规划。

中国建立了比较强大的执法队伍,全国安全监管机构人员6万4 237名,执法人员3万1 300名,乡、镇和街道专兼职及聘用人员14万7 066名。

建立了比较完善的技术支撑体系,国家、省、市都成立了安全生产专家组织,国家、省二级安全评价、安全检测检验机构842家,国家、省、市三级职业卫生技术服务机构1 180家等。

政府采取了强有力的监管措施,严格安全生产和职业卫生准入,开展重点行业、领域专项治理,推进安全生产标准化活动,建立完善隐患排查体系,完善了执法机制,提高执法人员水平,严格事故责任追究。

邬燕云介绍,自2003年起,全国连续11年实现了事故总量和事故死亡人数“双下降”。他指出,与2002年相比,2015年的安全生产形势总体是“三个下降,一个明显好转”,即事故总量和死亡人数下降,事故总量由107万起下降到28.2万起,死亡人数由13万9 393人下降到6万6 182人。重特大事故下降,重特大事故由128起,下降到38起。主要相对指标下降,亿元GDP事故死亡率由1.33,下降到0.098,下降92.63%;工矿商贸10万就业人员事故死亡率由4.05,下降到1.071,下降75.55%;煤矿百万吨死亡率由4.94,下降到0.162,下降96.72%。

一个明显好转,即生产经营单位的安全生产条件和基础明显好转。

重大危险源监管实践

中国安全生产科学研究院副院长魏利军介绍了中国危险化学品重大危险源监管法规和实践。在《危险化学品安全管理条例》《安全生产法》,以及GB18218-2009《危险化学品重大危险源辨识》中都对重大危险源进行了规定,与第174号公约的定义基本一致:重大危险源是指生产、储存、使用或者搬运危险化学品(或危险物品),且危险化学品(或危险物品)的数量等于或是超过临界量的单元(包括场所和设施)。

魏利军介绍,中国建立了危险化学品重大危险源监管法规体系,涉及《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》(国家安全监管总局第40号令,以下简称“40号令”)等法律法规和部门规章,涉及GB18218-2009《危险化学品重大危险源辨识》、AQ3035-2010《危险化学品重大危险源安全监控通用技术规范》等技术标准。

魏利军对40号令进行了解读。40号令具体规定了重大危险源的责任主体、安全监督管理,辨识、分级和安全评估,危险化学品企业安全管理,安监部门的职责,危险化学品单位的法律责任等内容。

接轨公约 中国面临的机遇和挑战

2016年“世界安全生产与健康日”的主题为“工作场所压力,共同的挑战”。孙华山在会上指出,中国正处于工业化、城镇化发展的进程当中,职业卫生基础薄弱,企业主体责任不落实等深层矛盾和问题仍然突出,特别在工作压力预防方面,中国刚刚起步,需要深入研究和进一步探索。

孙华山强调,国际劳工组织职业安全健康公约是指导成员国完善安全健康立法、做好安全生产与职业健康工作的重要文件。作为国际劳工组织创始成员国,中国政府非常重视安全健康领域国际劳工公约的批准和实施工作,在安全健康领域,已经批准第155号、第167号和第170号公约,并定期向国际劳工组织报告有关履约情况;下一步,要深入研究我国批准实施第187号和第174号公约的必要性和可行性,进一步完善我国安全生产与职业健康法规标准体系。

德梅尔在会上分享,与工作相关的压力是工作场所出现的新风险。在欧洲,有50%~60%的工人工作时间损失都是由与工作相关的压力造成的。在全球化的背景下,工作的不稳定性,工作要求的日益提高等都使得与工作相关的压力日益增加,由此造成心脑血管疾病、焦虑和抑郁等,甚至会导致自杀等倾向和后果。为此,他认为,需要在一个国家内,形成一种机制,能够更好地分享各部门监管信息,尤其在安全监察和执行部门之间;而且要把劳动监察中发现的一些问题反映在政策层面,同时要对企业提供支持,让企业更好地合规,这正是第187号公约的核心内容。

德梅尔在会上介绍了批准公约的后续实施工作。他指出,按照国际法,“批准”意味着该国在实践中,将受到该公约中每一条规定的约束,是不接受“保留”的;要求批约国按逐条规定,向国际劳工组织理事会报告安全和健康方面的情况;并通过定期提交实施报告、申诉和控诉三种方式,接受国际劳工组织的“监督”。

德梅尔认为,从政治和全球角度看,中国应该批准第187号公约。从中国国内工作来看,批准第187号公约与“深化改革”与“加强市场作用”、推动提高就业质量和经济转型、发挥监察的现代作用的目标相一致,也促使中国加强对促进和培养“预防性安全健康文化”、安全标准化与工作场所合作的关注。

德梅尔建议,中国应建立国家职业安全卫生三方协商委员会,开发中国预防重大工业事故操作规程,安全监察员应采取以服务为导向的工作方式,推动工作场所合作(信息、培训等)的交流,对于通过工作场所合作实现(对职业伤害和工伤事故)“零容忍”文化的企业提供奖励。

中国企业联合会代表在研讨会上,从雇主的角度介绍了批准第187号公约对企业的挑战:中国企业层次差别很大,批准公约需要考虑非正规经济的落实问题以及劳动力市场上大量存在的农民工问题;中国的安全生产、职业安全与健康法规标准很多,对于企业来说已难以消化,而加入新的公约又会加重企业这一负担等问题。

北京市安监局有代表认为,启动批准两项公约的流程,需要考虑四点现实问题。一是,批准公约后的实施问题。目前我国《安全生产法》和《职业病防治法》两法分立,并且刚刚完成修订,配套的法律规章正处于完善阶段,需要梳理;在基层执法的实践中,各部门之间存在分割,比如在工伤和事故预防上,工伤保险和工伤认定在人力资源和社会保障部门,事故预防在安监部门,部门之间难以有效衔接;危险化学品管理上,涉及环保、安监等部门,在特殊的区域,比如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故中还涉及交通部门。

二是,经济发展阶段与经济政策的考虑。出于经济发展的要求,给企业减负、“供给侧改革”是政策导向和发展方向,而如果要求企业开展更加严格的安全管理,在事实上会增加企业的运行成本。

三是,企业经营现状的考虑。2015年,国家安全监管总局公布数据显示,我国各类企业包括个体工商户一共有4 700多万家,企业的管理水平差别较大,中小企业的安全管理基础薄弱。另外,第187号和174号公约强调雇主、政府、雇员之间的互动,但从基层执法的情况来看,中小企业的工会欠缺,工人尤其2亿7 700万农民工代表性不足,他们往往对争取自身职业安全和健康权利积极性不高。

四是,从基层执法的实践来看,对于普遍性的、原则性的要求,企业执行的法律意识不强。

国际劳工组织中国和蒙古局代表则认为,批准一项国际公约,并不意味着一项工作一蹴而就,它真正关注的是批准公约后,国家是否采取了措施去促进这项工作。比如第187号公约,强调在政策、体系和计划方面,致力于促进职业安全与健康;此外,第187号公约的核心,是推动建设一种预防性的安全健康文化,最终推动全社会关注工作场所的安全与健康,应对工作压力。

编辑 秦运巧

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