浅析我国生态环境损害鉴定评估机制存在问题及解决办法

黄婷钰

摘要：面对我国生态环境损害事件频发，赔偿恢复工作往往因为损害数额不明确，恢复任务不具体以及评估鉴定得不到认可等问题导致难以落实的现状，本文根据现状提出目前可能存在的问题，并着重强调如何完善我国生态环境损害鉴定评估机制，希望呼吁更多人关注到这个问题。

关键词：环境损害；鉴定评估；存在问题；解决办法

一、目前我国生态环境损害鉴定评估机制存在的问题

（一）环境损害鉴定评估专门化法律法规缺位

关于环境问题的相关法律规定，《民法通则》、《侵权责任法》规定了环境侵权案件中关于责任承担与赔偿的标准；《环境保护法》规定了有关环境事件的监督管理机构和相关法律责任承担，针对公益诉讼，突发环境问题要求进行损害评估工作；《大气污染防治法》、《水污染防治法》规定了本法相关领域出现环境污染的法律问题。我国并没有制定专门化的生态环境损害法或者环境责任法，更没有针对环境损害鉴定评估的特殊性制定相应的法律法规规范鉴定评估工作的实施机制、监督管理措施等问题，从而导致在具体工作中出现环境损害鉴定评估工作的开展没有上位法的依据，各地已有的技术规范、管理规则也并不能为鉴定评估工作提供法律层面的保障。国内司法实践面对严峻的环境污染形势，发布了若干司法解释，在一定程度上缓解了实际鉴定评估上位法缺失的问题，但并没有真正从制度上解决环境损害鉴定评估的的法律问题。

（二）管理制度和协调机制不完善

环境损害评估管理体系主要有农业、养殖和野生渔业的环境污染损失鉴定、海洋生态环境损害鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏鉴定评估、危险废物认定等。这些内容所涉及的管理权一般属于农业部，国家海洋局等资源行政部门，各个部门自成体系，没有统一的管理制度和管理部门规范环境损害鉴定评估的标准问题。重大环境污染事件的处理往往涉及行政司法等多个部门，但目前我国并没有建立完善的管理制度和协调机制，在事件发生的第一时间往往不能进行妥善处理，很难获取环境损害鉴定评估获取的第一手信息，环境污染损害无法科学合理的进行鉴定评估，污染者所承担的处罚和赔偿往往低于其所造成的环境损害，生态环境难以得到修复，这成为推进环境损害赔偿的一大障碍。

（三）鉴定评估技术体系尚未建立

目前我国生态环境损害尚未建立完善的评估技术体系和统一的鉴定流程，农业部2007年颁布了《农业环境污染事故损失评价技术准则》，2008年颁布了《渔业污染事故经济损失计算方法》，2014年颁布了《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》。除了农业部出台的相关规定，国家海洋局也早在2007年就颁布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》规定了海洋溢油引发的生态损害如何评估确定损失。国务院环境保护主管部门从2011年起全面启动了环境损害鉴定评估工作，成立专门的研究机构，并开展试点工作，国家农业、渔业等资源管理部门各自出台相关的技术规范，自成体系，缺乏统一权威的技术规范。国家环保部公布了环境损害鉴定评估的推荐机构，但是也没有形成统一的鉴定流程和技术标准。鉴定流程不一致，评估标准不相同，评估机构资质参差不齐，鉴定人员良莠不齐以至于评估鉴定结论可信力不足都将阻碍环境损害鉴定评估机制的构建。

（四）鉴定评估资金来源没有保障

生态环境损害鉴定评估因其自身特征在实践中常常伴随着评估取证时间长，鉴定费用成本高等特点，所以必须要有稳定通畅的资金作为保证。资金的承担应该是由政府建立专项基金负担还是应该由提起诉讼的公益组织或者个人承担，这并没有明确的规定，也影响到了损害鉴定评估委托主体不能确定。各评估鉴定机构之间对于收费标准和收费水平没有统一的规定，导致在实践中展开环境损害鉴定评估工作往往很困难。损害赔偿的工作也往往因为污染者负担不起而导致受害者得不到应有的补偿，遭到破坏的环境难以恢复的现实困境。目前来看生态环境损害赔偿与修复资金的保障体系几乎完全缺位。资金不足也将难以支撑生态环境损害评估的相关基础科学研究，使得相关研究成果与数据不能对生态环境损害赔偿提供足够的技术支撑。

二、完善我国生态环境损害鉴定评估机制的建议

（一）建立健全生态环境损害鉴定评估的法律体系

立法的支持对建立生态环境损害鉴定评估机制具有重要作用，纵观欧美等发达国家，均已形成环境损害污染赔偿方面成熟的法律体系，并且不乏存在针对生态环境损害鉴定评估的专项法律规定。我国在开展环境损害鉴定评估机制建设工作的同时，应当制定专门化的《环境损害鉴定评估法》或者对现有的环境法进行修改增加专章规定环境损害鉴定评估的相关内容，从法律的层面明确鉴定评估涉及范围、提出主体、责任分担、管理机构、资金来源以及评估鉴定机构应具备的资质，鉴定评估人员应当满足的条件等问题，将实体和程序方面的问题均纳入法律规定，为建立生态环境损害鉴定评估提供法律依据。

（二）完善鉴定评估工作管理机制

美国、日本等发达国家依据本国国情制定与之相适应的管理机制，其均具有分工明确、紧密合作的特点，我国也应当创新适合我国国情的管理制度，结合各部门已有的工作管理经验，探索建立统一明确的国家管理制度，将生态环境损害鉴定评估工作所涉及的环保、农业、渔业，司法等多个部门协调统一起来，促进环境管理管理从主要利用行政手段向综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段的方向转变，并建立与之相适应的监督机制，从而形成系统完善的鉴定评估工作管理机制。重视已有试点单位的工作开展，将试点单位的工作经验，典型案例推行全国，为建立国家生态环境损害鉴定评估机制打下基础。

（三）制定明确的鉴定评估技术规范

生态环境损害鉴定评估制度是环境损害赔偿制度的技术保证，统一的鉴定评估技术规范是鉴定评估制度的技术支撑。环保部印发的《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》对评估标准等作出了规范，通过简化评估程序；明确界定直接经济损失；不同程度的生态环境损害分别计算损失等细化规定，在一定程度上为司法行政机关处理环境赔偿纠纷提供依据。但是仍存在一些不可忽视的问题，需要进一步借鉴学习他国经验。我国应该积极学习他国先进的技术规范，立足于国情，将分散在各行业的技术规范整合到一起，探索建立一套完整的环境污染损害鉴定评估与环境风险评估技术体系，组建鉴定评估专业队伍，以标准化的要求提高鉴定评估专业队伍水平，并且积极推动环境污染损害鉴定评估队伍逐步纳入国家司法鉴定体系。

（四）提供切实可靠的资金保障

资金保障是开展环境损害鉴定评估工作的坚实后盾，美国的《超级基金法》规定设立超级基金，申请超级基金的受害人必须先向责任人请求损害赔偿，只有当责任人无法确定或者没有赔偿能力时，才由超级基金对受害人进行补偿。我国在建立环境损害鉴定评估资金保障制度时，可以依据现实情况建立环境损害赔偿或责任基金制度，也可以环境责任保险制度，依据我国现实国情，将不同的制度应用于不同的资金保障领域，确保损害评估过程中资金的连续，以及损害赔偿生态修复资金不单纯依靠政府补贴、企业或者环境污染者赔偿所得。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1]张振红，曹东等.环境损害评估：国际制度及对中国的启示[J]，环境科学，2013.5.

[2]曹东，齐霁.环境损害鉴定评估的问题及破解路径[J].环境保护，2014.42.

[3]张振红，曹东等.环境损害评估制度亟待完善[J].中国环境报，2014.2.

[4]宋宇.生态文明视角下的环境损害评估与赔偿制度化研究[J].中州学刊，2014.6.

[5]陈阳.环境污染赔偿：损害评估成难题[J].中国经济导报，2014.8.