税收政策对养老保险基金积累的影响

刘会凤

摘 要： 养老保险基金有广义和狭义之分，本文所指的养老保险基金，指基本养老保险基金和企业年金。税收政策会对养老保险基金产生很大影响，涉及养老保险基金的筹集、投资运营和给付环节，最终影响养老保险基金积累的全过程。文章主要分析不同税收政策对基础养老保险基金和企业年金的影响，并结合我国国情提出一些政策化建议。

关键词： 税收政策 养老保险基金 影响

一、养老保险基金的概念解读

养老保险基金是根据国家立法、通过各种方式建立起来用于实施养老保险制度的资金[1]。养老保险基金有广义和狭义之分，狭义的养老保险基金就是基本养老保险基金，广义的养老保险基金除了基本养老保险基金之外，还包括企业年金。本文所指的养老保险基金包括基本养老保险基金和企业年金两个部分。

二、税收政策对基本养老保险基金积累的影响

谈到基本养老保险基金相关的税收政策，当然主要是涉及社会保障税。所谓社会保障税，指国家利用强制手段征收的一种特殊的目的税。其税收收入除了用于社会保障事业外，原则上不能挪作他用[2]。由于我国目前主要实行的是社会保障费，而不是社会保障税。对于税费之争，延续了很长一段时间。因此我们先从其他国家的社会保障税谈起。

（一）社会保障税的历史

自从1899年德国创建了社会保障税之后，英国于1908年，法国于1910年，瑞典于1913年，意大利于1919年先后开征了该税种。美国是1935年才开征社会保障税。随后，许多国家都建立了现代社会保障制度，并开征了社会保障税。在几十年的发展后，目前世界上，以不同形式征收社会保障税的国家已有90多个。几乎包括所有经济发达的资本主义国家，当然也包括一些发展中国家，如巴西、阿根廷、韩国和埃及等国家。而我国目前仍然实行的是社会保障费，一直存在“税费之争”。

（二）国外部分国家社会保障税的发展模式

1.德国模式。

德国的社会保障系统包括医疗、意外事故、失业、养老四大块内容[3]。德国政府要求所有雇主和雇员参加社会保险，其中保险金的缴纳由雇主和雇员共同分担。社会保障税是德国社会保障制度的重要内容。然而，与其他国家不同的是，德国的社会保障税被称为社会保障缴款。该种社会保障缴款具有固定性和强制性，与此同时，具有有偿性，即该笔款项要专用于社会保险活动中，也就是所谓的“专税专用”。该国的社会保障税是分职业征收的，在四个征收项目中，除了意外保险由雇主全部支付以外，其他三个项目的资金均为社会保障税税款筹集。

2.埃及模式。

非洲地区的社会保障制度建立得相对较晚，发展十分缓慢，以至于这些国家的社会保障税税制比较简单。以埃及为例进行说明，埃及的社会保障税采取薪给税方式，即以雇员的薪金为基础征收，最高限额为625埃及镑。以625埃及镑为最高标准，第一个250磅的税率为40%，其中雇员负担14%，雇主负担26%；其余375磅的税率为35%，其中雇员负担11%，雇主负担24%[3]。埃及的社会保障税收入主要用于包括医疗保险、养老保险、工伤事故保险及失业保险等在内的社会保障内容。

（三）税收政策对养老保险基金筹集的影响

从国外的例子看出，无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极采取社会保障税的政策。这是因为社会保障税对养老保险基金筹集具有深刻意义的影响。

1.提高征管效率[4]，有利于规范各相关主体的行为。

与费最大的差别之一，就是税收具有强制性，所以征税比收费更能保证基金的筹资。根据我国养老保险缴费的实践经验看，缴费过程中存在大量逃费现象，主要还是因为缴费强制力是不够的，而社会保障税在法律层面杜绝了这种可能性。

2.有利于实现社会养老保险公平性目标。

基本养老保险基金具有公平性的特点。实行社会保障税，通过税法，然后规定统一税率进行征缴，以个人工资薪金为基础进行征收养老保险税。可以实现多收入者多缴，少收入者少缴，有利于实现社会公平。

3.具有合法性，为基本养老保险基金提供法律依据。

因为社会保障税具有法律效应，而且具有合法性，往往更容易被人接受。总体来说，这种以法律形式确定的收费，具有稳定性和固定性，与其他方式如强制储蓄对社会的冲击相对而言更小。

4.由税务部门征缴可以降低运行成本。

一方面社会保障税由税务机关专门征收可以降低部门交易的成本，形成规模效应。另一方面通过征税可以建立监督机制，减少挪用和滥用基本养老保险基金的情况。缴费方式下，社保资金收支由社会保险机构一手经办，存在浪费挪用的现象；通过税收方式筹集和开征社会保障税有利于建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的管理体制，三位一体[5]，相互制约和相互监督，有利于保证资金安全，而且有利于养老保险基金积累。

5.有利于提高统筹层次，扩大筹集的覆盖范围。

征收社会保险税有利于进行全国联网，建立统一征收体系，为异地续缴和支取提供可能，吸引流动人口参保，扩大覆盖人口。虽然我国还未建立社会保障税制度，但是可以综合我国国情，进行相关税费改革和尝试。

（四）税收政策对养老保险基金投资运营的影响

基本养老保险基金分为社会统筹和个人账户两个部分，社会统筹实行的是现收现付制，而个人账户实行的是基金积累制，其中需要进行投资运营的基金主要是个人账户基金。如果这部分积累的基金不能实现保值增值的目标，那么基本养老保险制度就不能实现可持续发展。根据我国国情来看，我国目前对个人账户积累基金的投资运营主要是购买国债和银行存款，投资范围有限，对这一部分养老保险基金的投资收益都是免征所得税的。

当然光靠国债和银行存款，风险虽低，但是很难实现保值增值。所以对经营养老保险业务的保险公司和其他金融机构，在控制基金投资风险的同时，可以适当放宽投资渠道，并且应视其经营状况和业绩，对投资收益给予税收优惠，激励金融机构经营养老保险，有助于实现养老保险基金积累。我国2015年颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》[6]中第十一条规定：“养老基金投资按照国家规定享受税收优惠。具体办法由财政部会同有关部门另行制定。”诸如此类的优惠税收政策会激发市场机构进行基本养老保险基金保值增值的积极性。

（五）税收政策对养老保险基金给付的影响

社会保障税有一个与众不同的地方，那就是社会保障税是税收“无偿性”原则的突破。税收历来被认为是国家为了实现其职能，凭借其政治权力，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。人民虽然也知道，他们左手缴纳了税收，做出了一些利益上的牺牲，他们的右手得到了政府的社会公益支付，得到了回报[4]。但是这种报偿并不直接明了，甚至要打很大折扣。尤其随着政府职能的扩张，公共支出增加，税收负担就会一直呈现上升趋势。而社会保障税拒绝了再用传统方法，以普通税收的形式把人民的钱集中到国家金库，然后以财政拨款的方式，安排失业、疾病、养老的社会支出。

以德国为例，从1982年到1988年期间，养老保险收入不断上升，在与社会保障税有关的社会保险项目中，转移支付所起的作用不大，很显然，转移支付款要用在其他福利项目上。所以养老保险基金并没有用做他用，而是体现了“专税专用”的特点，有益于基本养老保险基金积累。

三、税收政策对企业年金基金积累的影响

所谓企业年金，指在政府强制实施的基本养老保险制度之外，企业在国家政策的指导下，根据自身经济实力和经济状况建立的，旨在为本企业职工提供一定程度退休收入保障的制度[7]。对于企业年金积累产生影响的税收政策一般是税收优惠政策，企业年金的税收待遇是企业制度设计中的关键政策，一个优惠的税收待遇将很有可能促进养老金储蓄。

（一）企业年金税收优惠政策的理论基础

正常情况下，在一个企业年金计划当中，企业年金资金将经历三个交易环节：企业年金供款征收环节、企业年金基金投资环节和企业年金待遇给付环节。而企业年金的征税领域就与这三个交易环节相联系。即（1）当企业为雇员向企业年金计划缴费时，是否允许其将这笔缴费列入成本费用，在所得税前列支，从而对这笔缴费免征企业所得税；对雇员个人向年金计划的缴费是否允许从应税所得中扣除，免征个人所得税；（2）当企业年金计划取得投资收益时，对其是否征所得税（包括利息税、增殖收益税）；（3）当退休职工从企业年金计划领取养老金时，是否就这笔养老金收入征收个人所得税。共存在八种基本税收组合。

在这八种组合方式当中，前四种征税组合属于一般形式，后四种征税组合属于特殊情况。其中，TTE和EET在国外都属于综合所得税，征税组合涉及在两个时点征税。在公共财政理论下，EET和TEE被称为消费税。相对综合所得税而言，消费税养老金储蓄是最合适的。再者，EET是典型的消费税，而TEE被称为预付消费税，TEE虽然有很多优点，但是存在两个主要缺陷，一方面在前期对于个人更难以接受，另一方面可能使企业年金制度遭受“政策风险”，所以在国外一般采取EET的增税方式。如美国的企业年金计划包括受益基准制企业年金计划和供款基准制企业年金计划。

（二）税收政策对企业年金基金积累的影响

1.鼓励企业开办企业年金计划。

企业年金是企业自愿建立的，所以如我国建立企业年金的积极性并不高。但是根据国外的先进经验，工业化国家企业年金计划的建立及近年来的迅速发展，与这些国家采取和实行程度不同的税收优惠政策密切相关[8]。对于企业雇主来讲，为本企业职工举办企业年金计划有可能会增加企业的雇佣成本，然而其可以在人力资源管理方面发挥重要作用。由于提供企业年金可以树立企业非常具有竞争力的形象，使企业能够吸引优秀雇员。而政府给予的税收优惠，如允许雇主向企业年金计划的缴费在税前扣除及对企业养老储备基金取得的投资收益免税，会提高企业开办企业年金的积极性。

2. OECD国家的实践经验表明，企业年金保险的储蓄流量与税收优惠具有明显的相关性。

这一影响在英国、美国和新西兰等国家表现得尤为明显。英国1987年享受税收优惠的资产吸收了大约全英储蓄总量的3/4，到1994年英国2/3的雇员参加了企业年金计划。美国于1974年开始实施个人退休金账户（IRAS），为未参加养老保险计划的雇员提供一项补充养老储蓄计划，其中IRAS的税收模式就是EET模式。在一年当中，缴款数量从50亿美元增加到280亿美元。到1986年个人退休账户中的储蓄额占到了总体个人储蓄总量的1/5[9]。

从国外的经验，不难看出企业年金保险的储蓄流量对税收优惠的敏感性是比较大的。实行税收优惠会增加企业年金的积累，缓解养老压力。

3.有利于企业年金的积累，增加社会福利效益。

在实施税收优惠政策之后，各类企业改变了原来以现金方式发放职工工资的做法，改为用养老金的方式储存起来。从长远看这种转变会增加社会福利效应。一方面，年金计划会提高老龄化社会的储蓄率，增加资本积累，提升投资和产出水平。另一方面，税惠带动的养老金增长额是相当可观的，养老金带来的消费会扩大税基，有利于应对当前老龄化风险。

四、发挥税收政策对养老保险基金积累的积极影响

税收政策在养老保险基金积累阶段处于举足轻重的地位。结合当前我国国情，要发挥出税收政策的这种积极影响，有两点需要补充。一方面，我国应该逐步从社会保障费过渡到社会保障税，设计恰当的税率和税基，为基本养老保险基金的收缴提供合法性依据，避免逃费和挪用基金现状，增强基金积累，应对当前人口老龄化的压力。另一方面，作为补偿养老保险体系的企业年金，我国目前在这一方面发展得很慢。在这样的国情下，我国应该谨慎制定政策，认真思考是否采取EET模式，发挥税收优惠政策对企业年金基金积累的积极影响，促进企业年金的安全投资和积累，实现税收优惠政策的经济效应和社会福利效益。

参考文献：

[1]邓大松.社会保险（第二版）[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2009：175-176.

[2]殷俊，赵伟.社会保障基金管理新论[M].武汉：武汉大学出版社，2007：71-71.

[3]曹亚伟.试论社会保障筹资模式改革——开征社会保障税[D].中国社会科学院，2002.

[4]任航.浅析税收政策对养老保险基金积累的影响[J].青年与社会：下，2015（6）：59-61.

[5]占飞勇.税收政策对养老保险基金积累的影响[J].商情，2012（4）：135-135.

[6]国务院.基本养老保险基金投资管理办法，2015.

[7]邓大松，刘昌平.中国企业年金制度研究[M].北京：人民出版社，2005：1-1.

[8]马丽华.我国企业年金税收政策研究[D].湖南大学，2006.

[9]牛海.我国企业年金发展动力研究[D].复旦大学，2012.