农村公共服务社区化问题研究

侯瑛

摘要：社区作为社会的细胞，它的和谐是社会整体和谐的基础。只有每一个基层的社区都按照和谐社会的要求做到自身的和谐，整个社会的和谐才有了现实的根基。城乡公共服务非均等化问题是城乡社区化的现实阻碍，这种格局理应被打破，城乡社区的社会生活共同体才能实现，这个社会生活共同体必然是一个管理有序、服务到位、文明和谐的大社区。农村公共服务社区化就是一条必经而又有效的途径。

关键词：农村；公共服务；社区化

中图分类号：C91 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）06-0030-02

一、农村公共服务社区化相关概念

（一）公共服务

公共服务是 21 世纪公共管理和行政改革的核心理念，它是指由政府或公共机构或公共授权的具有共同消费性质的公共物品和服务，包括加强城乡公共基础设施建设，发展科学、教育、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众平等参与社会的经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务也具有公共物品的特征：一是非排他性。二是非竞争性。因此，公共服务应是一种为满足公民的共同需求而向公民提供私人产品与服务对应的公共物品和社会服务，它与经济和社会发展水平相适应。既有为公共利益而服务的属性，又无排他和竞争的属性。

（二）公共服务社区化

目前学界公共服务社区化有三种主流观点：

一是新型的公共服务供给模式。这种模式可以强化社区自治，整合社会资源，满足公众需求。二是地方政府供给公共服务的方式与过程。这种观点认为，在过去，地方政府一直承担着一定的生产和提供公共服务的职能，而公共服务社区化，能以社区为基本单元，将这些职能剥离出来，交给社会中介组织来做。三是管理发展状态与趋势。这种管理发展是以社区为对象而进行的，也是为了应对推行城市管理职责重心下移而采取的举措。综合来看，公共服务社区化是指这么一种公共服务有效供给的方式及过程：它依靠政府领导，把公共利益作为基本的价值导向，把社区组织建设作为重要载体，吸引村民广泛参与并达到充分自治、把社区当作平台来配置公共资源，以实现满足社区居民公共服务需求的目标。

（三）农村公共服务、农村公共服务社区化

1.农村公共服务

农村公共服务是一个统称，它是指为农村居民提供各种公共产品和服务，以满足他们生产、生活和发展的需要。农村公共服务种类范围较广，主要包括：农村社会管理服务、农村公共交通服务、农村公共信息服务、农村公共卫生医疗服务、农村公共文化服务、农村社会保障服务、农村科技推广服务等。

2.农村公共服务社区化

结合前文所述，农村公共服务社区化是指这么一种公共服务有效供给的方式及过程：它依靠政府领导，把公共利益作为基本的价值导向，把社区组织建设作为重要载体，吸引村民广泛参与并达到充分自治、把社区当作平台来配置公共资源，以实现满足农村社区居民公共服务需求的目标。

二、当前农村公共服务社区化建设面临的问题

（一）农村公共服务供给呈现供需结构失衡现状

1.整体不足。农村公共服务供给的这种不足主要表现在：基础设施、科技资金投入、义务教育经费投入和卫生医疗等四个方面。很多地方的水利设施因经费短缺而年久失修，形同虚设，不能起到抗洪抗旱的作用，农业的机械化水平也比较低。农业科技资金投入严重不足，从近年农业财政支出的数据和结构来看，其比重还不到一成；而农业生产和农村水利气象的经费却占了九成左右，资金投入差距悬殊。农村地区，尤其是贫困地区的义务教育经费投入不足，严重制约了当地教育事业和整个社会经济的发展。公共卫生设备落后且不齐全，医疗资源的利用效率比较低，对农民来说，较高的收费让他们看不起病。

2.相对“过剩”。农村公共服务整体供给不足只是问题的其中一个方面，而供给的结构失衡也是一个十分严重的问题。这里也有四个方面的表现：一是看得见、摸得着的公共服务，政府和官员比较热衷于供给，通常会出现供给过剩的情况。二是不能立竿见影地显示政绩的，在短期内对政府官员的影响也不明显，导致公共服务供给疲软甚至缺位。三是在“准”公共服务的供给上，农民也容易被政府说服而自愿分担成本，因此，一般愿意接受通过“摊派”的方式募集资金。四是在“纯”公共服务领域，农民一般不愿意投资，而地方政府“等、要、靠”思想严重，只寄希望于上级政府的财政拨款，因此纯公共服务的供给失衡。

（二）农村公共服务供给呈现非均衡化

1.城乡间非均衡化。城市的公共服务供给是政府主导的，质量和数量都能得到保证，且绝对优于农村；而农村的公共服务供给主要是靠农民自给自足，农民自己负担在生产和生活中所需要的公共产品的成本。

2.区域间非均衡化。公共服务的供给，不光是城乡间非均衡，就是农村与农村之间也存在较大的差距，这种差距是由我国东、中、西部的地域差异造成的。

3.群体间非均衡化。在一些关系到群众切身利益的公共产品如医疗保障、社会福利、教育就业等方面，社会弱势群体与中高收入者在受益上必然存在巨大的非均衡性。

（三）农村公共服务的供给主体错位、渠道单一

1.主体错位

在“准”公共服务的供给上，因准公共服务需要收取一定的费用且有政府的财政补贴，所以准公共服务的供给有利可图，农民也容易被政府说服而自愿分担成本，因此一般愿意接受通过“摊派”的方式募集资金。而在不具有“竞争性”和“排他性”而无利可图的“纯”公共服务领域，农民一般不愿意投资，所以一般由政府出资。但是，公共服务具有基础性和外溢性特征，在准公共服务的供给上，政府仍应该发挥主导作用。

2.渠道单一

农民对公共服务的需求越来越呈现多样性，而农村公共服务供给的渠道却较为单一，农民的多样性需求难以得到满足。政府的政策和产权如何界定等因素，通常影响私人资金的投向，而这些因素往往使得农村公共服务的供给基本排斥私人投资的大规模进入，在这种情况下，农村公共服务的供给主体仍旧为政府这一单一主体。

三、优化新农村公共服务社区化建设的对策和建议

（一）提高服务供给效率

1.建立“自下而上”和“自上而下”双向互动的供给决策体制

我国现行的公共服务决策体制是“自上而下”的单向的，这种决策体制有很多的弊端，因此，需要尽快建立“自下而上”的体制作为必要的补充，这样才能实现决策体制的双向互动。衡量农村公共服务供给是否有效，一个很重要的标准是政府向农村供给的这些公共产品和服务是不是符合广大农民的切身利益和实际需求。在这个意义上说，农村公共服务供给改革不能“一厢情愿”，更不能“闭门造车”，而是要在决策过程中以农民的实际需求作为重要的依据和参考，使之由传统的“自上而下”向“自下而上”转变。

2.完善农村社区公共服务的多元参与机制

近年来，国家一直致力于农村公共服务体系建设，采取了很多措施推动其发展，但是目前还没有改变我国农村公共服务供给落后的现状。当前我国农村公共服务供给的落后主要表现在总量不足以及结构不合理，这些问题严重制约着三农的发展和我国经济社会的全面协调可持续发展。

（二）构建多元协调机制

1.加强社区服务管理

改革开放不断深入，经济社会也随之不断发展，近年来一大批社区民间组织大量涌现。这些社区组织有自发形成的，也有政府倡导组建的，活跃了社区文化，丰富了社区居民的业余文化生活，有利于社区的精神文明建设；此外，还培养了社区居民的公民意识，增强了居民参与社区建设与发展的积极性以及社区凝聚力。但是，在发展和壮大的过程中，社区民间组织存在的问题也不少，主要表现在：其发展缺乏长远的规划和引导，发展无序且不够规范，有的社区民间组织还会危及基层的社会稳定；法律定位不够明确，还没有纳入法律规范和管理的轨道，自生自灭，无法充分发挥应有的作用；与政府、党组织、居委会之间的关系也有待理清和明确。

2.建立以政府为主体的公共服社区化多元供给机制

（1）农村公共服务的政府供给和政府职责

明确政府职责，加强政府供给。在农村公共服务的供给中，政府应当发挥主导作用，对重大而根本、长远而基础的公共服务，政府要成为主要提供者。所以，农村公共服务供给主体的多元化并没有否定政府供给的重要作用，相反，政府的作用和责任重大，政府的主导作用还亟待加强。

（2）农村公共服务的市场供给

党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。因此，也要充分发挥市场在建立、健全农村公共服务供给和资源配置过程中的决定作用，在有的领域充分引入市场竞争机制，通过招标使企业参与到农村公共服务供给中来。

（3）农村公共服务的社会供给

除政府和企业外，在农村公共服务供给中，社会组织的信息优势、创新优势和灵活优势也非常明显，而且在某些领域，社会组织发挥的功用常常比政府更加高效。因此，放开公共服务供给的部分领域，交由社会组织来提供，不但可以解决政府和企业供给公共产品和服务的不足与农民的巨大需求之间的矛盾，还可以促进社会组织自身的健全和发展。

（三）界定政社权力边界，促进服务有效配置

农村公共服务内含了农民多样化的需求，因而其内容也必然广泛而多样，在掌握的公共资源和拥有的管理能力上，政府是有限的，而农村公共服务是无限的，因此不可能完全满足农村公共服务的需求。在面临公共服务供给的城乡差距和区域差距，尤其是农村公共服务供给不足的情况时，强化政府责任，努力缩小公共服务供给的城乡差距和区域差距，尤其是要提高农村公共服务供给的数量和质量，优化供给结构，显得尤为重要。

（四）建立多元筹资机制

1.增加公共财政对农村公共服务的投入

要加大农村财政投入力度，增加农村公共品的供给。以村庄整治为突破口，对各方面财政支农资金进行整合，加快基础设施建设，发展农村社会事业。当前要大力支持农民新村试点村建设。要按照“资金分配权和分配渠道不变、资金用途不变”的原则，将专项资金分项落实到各相关部门，明确资金用途和部门职责，集中加大对试点村的投入，整体推进试点村基础设施建设和经济社会事业发展。

2.构建多元筹资机制

政府的一个重要责任就是为社会提供公共产品和服务，但这并不是说公共产品就只能由政府来出资和供给。实际上，无论是在理论上还是在实践中，公共产品供给主体和供给渠道的多元性都是可能且必要的。传统的经济学认为，公共产品具有非竞争性和非排他性的特点，它的出现本来就是市场失灵的表现，所以应该由政府来提供。在具体的供给方式上，也可以多元化。无论是政府或农村社区直接供给，还是第三部门直接供给；无论是政府委托私人供给，还是政府补贴企业或私人供给、农户自己供给，等等。

[责任编辑：杨秀华]