地震应急军地一体保障机制研究

张鹏 谢镪 蒋璀 肖丹 袁修德 丁亮文

地震应急军地一体保障机制研究

张鹏 谢镪 蒋璀 肖丹 袁修德 丁亮文

张鹏，四川蓬溪人。1995 年8月 至1999年7月，在解放军济南陆军学院学习步兵分队指挥与管理专业，获军事学学士学位。1999年8月至2013年1月，在解放军后勤工程学院主要从事军事基础教育研 究（2010年3月 至2013 年6月，在解放军后勤指挥学院在职攻读后勤指挥专业，获军事硕士学位）。2013 年1月至今，在重庆市地震局主要从事政务工作。

2015年1月至10月，由重庆市地震局、重庆市民政局、重庆市公安消防总队、武警重庆市总队6名人员组成的课题组，通过走访调研、分析数据、查阅文献，对四川汶川“5・12”8.0级特大地震以来，几次破坏性地震应急中军地联动存在的不足进行了剖析，从推动“健全防灾减灾救灾体制”和“军民深度融合”的角度，初步探讨了地震应急军地一体有关理论和实践问题。

研究课题的由来

2009年，中国地震局对汶川地震进行了科学总结与反思，客观指出现场应急协调联动方面存在的问题：“在应急救援初期，多数部门、行业和各类救援力量由于平时没有建立协调和联动工作机制，基本处于各自为战状态，难以有效协同开展工作。军队、职业救援队伍、医疗队、志愿者之间缺乏协同配合，未能充分发挥各自优势，取得最佳救援效果。”

四川芦山“4・20”7.0级地震应急中，“条件保障极大滞后，考虑得不够周全。……最重要的一条是厕所问题。……军队成建制参加救援，有丰富的野战经验，后勤保障不是问题。主要是来自地方的各种救援力量，其后勤保障很差，又没有专门协调的综合部门考虑这个事，小事成为大事”。

参加汶川、玉树抗震救灾的部队失去了物资“预储于民”优势，部分保障工作无法按“预有储备、随到随取、取之即用”的预案进行；跨区机动部队保障需求受体制编制限制，难以精确获取；任务区兵站与各类保障实体不互联不互通；救灾部队各种保障力量自发部署、盲目部署，缺乏统筹；救灾物资分发效率低下。

以上现象和情况，反映出地震应急中军地之间尚未形成高效有序的救援合力，联动程度不够，在大震巨灾面前，表现得尤为明显。要改变这种状况，需要深入思考地震应急军地联动若干理论和现实问题。

习总书记指出，“军民融合发展作为一项国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，又是强军之策。在更广范围、更高层次、更深程度上推进军民融合，有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整，有利于增强国家战争潜力和国防实力”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“健全防灾减灾救灾体制”，并上升到健全公共安全体系的高度。

课题组认为，习总书记关于军民深度融合的科学论断和“健全防灾减灾救灾体制”的深化改革目标，是军地各方共同做好防震减灾工作，特别是抗震救灾工作的方法论和指南针，为地震应急军地联动指明了新方向和新路径。如何沿着指引的方向、按照规划的路径实现目标，建立起相应的保障机制，则需要大胆探索和深入研究。

地震应急救援队建筑物垮塌人员搜救

对地震应急军地一体的初步认识

所谓地震应急军地一体，是指在地震应急期内，灾区政府及其各部门、救灾部队（包括解放军、武警、公安消防部队、民兵预备役人员等武装力量的集合）联合实施的一体化抗震救灾的行动，是军地联动的高级形态。

认清地震应急军地一体的内涵和本质，首先要搞清楚何为“一体化”。从广义的角度看，“一体化”就是指构成事物的各部分之间的紧密联系，突出组成要素的结构性互补匹配和效能性协调耦合，强调资源的科学配置和整体通联。将“一体化”的概念引入抗震救灾领域，其实质就在于将各种抗震救灾资源通过无缝隙连接形成有机整体，以追求救灾效能最大化。其次要搞清楚何为“联动”以及“联动”的几个发展阶段。所谓“联动”，是指若干个相关联的事物，一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化。在外部形态上，表现为各相关联事物共同运动或变化的联合行动。联动的最佳表现形式是同步反应、同步变化，如果一个事物的变化已经质变而其他相关联事物还未反应，或者变化滞后，那就不是联动。抗震救灾军地联动，就是群众、救灾部队、灾区政府等相关联事物中，群众因为地震变为受灾群众，状态发生变化，救灾部队、灾区政府等其他各关联事物的状态随之即时发生变化，对受灾群众实施救助。

黔江区消防支队地震应急救援拉练

通常情况下，地震应急军地联动需要经历初级、中级、高级三个发展阶段。初级阶段，灾区政府和救灾部队除了救灾目的相同外，在抗震救灾行动上没有实现密切协调和相互之间的直接支援，是救灾目的一致性的联合抗震救灾，类似“几个生鸡蛋放在一个碗里的联合”。中级阶段，灾区政府和救灾部队抗震救灾过程中，在部分领域相互协调配合，相互资源共享，如救灾部队对抗震救灾指挥部进行野营保障，地方政府派出的救援专家指导救灾部队抢救埋压人员，类似“几个打开壳的生鸡蛋放在一个碗里的联合”。高级阶段，在信息时代，地震应急军地联动进入到新的发展阶段。军地联动的体系结构和功能运行产生了质的飞跃，救灾中能够运用信息技术的联通性和融合性，灾区政府和救灾部队在救灾空间、救灾力量、组织指挥、救灾手段、救灾行动各方面，能够实现高度融合，形成你中有我、我中有你，相互交融、同步变化的状态，能够实现救灾效能的最大化，类似“三个打开的生鸡蛋放在一个碗里充分搅拌后的联合”。

基于上述分析，课题组认为，地震应急军地一体，是基于信息网络系统支持的，军地各方抗震救灾力量和资源融为一体的实时联动救灾，是信息化时代背景下抗震救灾的基本形式，是抗震救灾军地联动的高级形态。这个定义包括四层含义：一是信息网络系统是地震应急军地一体的技术支撑，没有这一支撑平台，应急军地一体犹如空中楼阁、水中浮萍，难以实现“一体化”；二是遂行地震应急军地一体的多元力量必须成为一体化信息网络的节点或终端，进而实现各种力量间的无缝连接和高度融合，不是节点或终端的力量没有进入一体化的入场券；三是信息共享、效能融合、即时联动、反应灵敏是地震应急军地一体的主要标志，精确救灾、科学救灾是地震应急军地一体的主要目标；四是地震应急军地一体各种行动都是在信息的主导下展开实施，并以信息为纽带，进行环环相扣的无间隙实时联动的精确救灾行动。

形成地震应急军地一体的体系要素

地震应急军地一体体系主要由情报信息、组织指挥、力量投送、应急行动等子系统构成。

——情报信息子系统。这是地震应急军地一体体系得以高速运转的基础与支撑，是体系内其他子系统发挥功能的前提条件，对整个体系的运行起着牵引与主导作用。在未来一体化地震应急行动中，震害灾情主要依靠情报信息网搜集提供，情报信息网由通信、侦察、测地、地球资源等各类卫星和北斗卫星导航系统、无人飞行器、机器人、各类传感器、单兵侦查系统组成，灾情监控、信息传输、导航定位、力量投送，都依赖情报信息网的支持。有了情报信息网，抗震救灾指挥部了解震害灾情的能力和指挥应急的效率将大幅度提高，决策将更加具体正确，随时都可以掌握震区烈度、灾区范围、人员伤亡、应急力量、物资储备、物资运输、物资分发等各方面情况，灾区状况是什么、需要什么、谁去满足需求、怎么满足需求等每次地震都会面临的难题将迎刃而解。

——组织指挥子系统。这是地震应急军地一体体系的核心，是生成一体化抗震救灾能力的关键环节。构建一体化组织指挥子系统，需要确立以行动为中心的指挥理念，建立基于信息流程的指挥体制，以便对动态的灾区情况进行实时精确指挥。强化一体化联合指挥机构，指挥部人员组成要合理，副指挥长应该有同级军事机关的主要指挥员，必要时可将承担主要应急行动部队的指挥员临时增补为副指挥长。指挥部各成员单位应安装统一标准制式的文电图表和共享的综合数据库，严格按照信息使用权限接收或发布灾情信息。以各省（区、市）现有的应急应战指挥平台和突发事件预警信息发布平台为基础，逐步建成一体化指挥通信网络，加强指挥部与行动实体之间的互联互通性，军地各种救灾力量与指挥部同时了解灾情、动态掌握各种需求，实现决策过程与执行过程的高度融合，达成近实时的指挥控制。

卫星应用于防震减灾

——力量投送子系统。这是地震应急军地一体体系取得救灾实效的重要载体，按照先生命、再生活、再生产的施救重心，不同的救灾力量分批次按需求抵达灾区。提高立体投送、直接投送、远程投送综合能力，从根本上解决因为地面交通不畅、道路严重损毁造成的“望路兴叹”难题，解决应急人员到灾区，特别是到极震区进不去、进不准、出不来的问题。

——应急行动子系统。这是地震应急军地一体体系在震灾现场的具体体现，包括交通管制、人员搜救、医疗救护、卫生防疫、物资分发、后勤保障、次生（衍生）灾害隐患排除、受损生命线工程抢修等行动。与投送到灾区的力量类型相对应，各应急行动采取模块融合式编组，指挥部抽组若干防震减灾工作联席会议成员单位所属的模块功能力量，编组成联合力量遂行一体化地震应急任务。各模块功能力量平时由所在领域的政府部门或部队负责训练和管理，震时根据受领任务的性质，嵌入某个一体化联合力量。

加速形成地震应急军地一体的保障机制

历次破坏性地震发生后，军地各方迅速投入救灾力量，军地联动在地震应急中发挥了极其关键的作用。但受军地天然分割、指挥体制分离、基础设施分散、认识观念分歧等影响，当前我国军地联动至多进入中级阶段，距离地震应急军地一体还有相当长的路要走。从国情军情现实出发，主要考虑以下五个方面确立保障机制。

制定专门的地震应急法律法规

由于法律法规不完备等顶层设计问题，在历次破坏性地震应急中，军队各救援力量之间、政府各部门之间、军地之间在组织领导、力量投送、任务区分等各方面还处于粗放式配合阶段。

目前，国家层面相关法律法规主要有《中华人民共和国防震减灾法》、《军队参加抢险救灾条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《破坏性地震应急条例》。这些法律法规，个别条款涉及军队和地方联动应急，但只勾勒了粗略线条和大致轮廓，实践中强制性、可操作性不够。如《破坏性地震应急条例》，涉及军队的条款，仅有1条，且非常笼统（中国人民解放军和中国人民武装警察部队是地震应急工作的重要力量）；即便是专门为军队量身打造的《军队参加抢险救灾条例》，也仅有1条（军队参加抢险救灾应当在人民政府的统一领导下进行，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予，部队的抢险救灾行动由军队负责指挥）。

《国家地震应急预案》对军地联动的约束相对详细，在第八部分保障措施中提出“国务院有关部门、解放军、武警部队、县级以上地方人民政府加强地震灾害紧急救援、公安消防、陆地搜寻与救护、矿山和危险化学品救护、医疗卫生救援等专业抢险救灾队伍建设，配备必要的物资装备，经常性开展协同演练，提高共同应对地震灾害的能力”。但遗憾的是，上述法律法规和相关制度关于军地联合演练的时间、层次、规模等涉及抗震救灾行动效果的条文，出现了集体空白。

制定专门的地震应急法律法规难度极大。1995年制定的《破坏性地震应急条例》，从2010年启动修订以来，至今还未正式颁布实施。《地震应急救援条例》已列入国务院2015年立法计划，建议中国地震局在牵头制定专门的地震应急法律法规时，理念上可适度超前，就军地一体化联合行动的指挥机构设置、指挥权限、日常训练（演练）、保障条件等各个环节予以细化、实化、具体化。

建立震灾情报分级共享机制

目前，获取震害灾情的手段较为单一陈旧，尚未具备实时获取、传递、处理的能力，直接影响对极震区位置、灾区损失、道路通行能力、物资调配发放统计等基本情况的分析研判。四川芦山地震应急，中央调拨以及各省市的支援物资源源不断运往灾区，民间人士也送来了灾区急需的食品和生活用品，但救援队伍到了灾区找不到救援对象，对哪里需要救援、需要多少物资不甚清楚，救灾力量和救灾物资在应急初期过于集中在芦山县城，救援力量没有及时准确到达最需要的地方。断水断粮的受灾群众不得已在路边举起“缺水、缺粮”的牌子，受灾同样严重的天全县距芦山县不过35公里，却一度被人遗忘。出现这些问题的根本原因，就是震害灾情获取难、传递难、处理难，情报信息系统不成熟。虽然有的政府部门配有应急通信车辆、车载应急通信系统、便携式微波设备、海事卫星电话、应急VSAT系统，但也只能向后方回传音视频信号，对整个灾区的情况难以做到数据信息化。

未来地震应急军地一体联合行动，依托分布在太空、空中、地面、地下、水面、水下各个空间的情报信息平台，震害灾情的获取能力将大大增强，从国家层面上讲，将具备快速准确获取、处理、传输海量数据的能力。但如果将所有获取到的震害灾情，都不加限制地随意公开公布，无疑会对国家安全造成隐患，更不利于维护灾区社会稳定。为此，应该建立严格的震灾情报分级共享机制，不同指挥权限的指挥员，通过身份认证，依法正确使用。

建立统一高效的组织指挥机制

地震应急的组织指挥必须效率第一、统一指挥。建立统一高效的组织指挥机制，需要做到两个统一、两个一致。

一是地震应急行动由抗震救灾指挥部统一指挥。从历次破坏性地震应急实践看，应急行动不仅在于减轻震灾造成的损失，还关乎党和政府的威望和我国国际形象。军队各级指挥员、地方政府各级各部门领导，必须从战略高度准确把握地震应急的目的意义，牢固树立大局观念，深刻领会上级意图，切实把思想统一到上级决策指示上，在全局上要服从国务院和地方政府抗震救灾指挥部统一领导，在确定军队内部指挥关系时，要以灾区所在战区为主。

二是平时对防震减灾工作实施统一领导。为了加强平时对防震减灾工作的统一领导和指挥调度，各级政府均应建立防震减灾工作联席会议制度，统一领导、协调本地区的防震减灾工作。截至目前，各省（区、市）政府均在地震应急预案中明确了抗震救灾指挥部，建立了防震减灾工作联席会议制度，绝大多数省（区、市）抗震救灾指挥部和防震减灾工作联席会议做到了人员相同、合署办公。

三是平时的领导机构和震时的指挥机构要一致。早在2000年2月，《国务院办公厅关于成立国务院抗震救灾指挥部和建立国务院防震减灾工作联席会议制度的通知》（国办发〔2000〕17号）就对此做出设计，要求国务院防震减灾工作联席会议制度及其办公室的组成人员与国务院抗震救灾指挥部及其办公室组成人员相同。只有震时的指挥和平时的领导做到人员相同、部门相同，一旦发生破坏性地震，组织指挥才能顺利过渡，才不会脱节断档，才不会出现指挥壁垒。

建立常态化的联合演练机制

军地一体化联合演练是提高指挥效能的必经通道和主要途径，目的是模拟过程、熟悉任务、发现问题、积累经验。地震应急军地一体化联合行动能力，同样需要通过联合演练来提升。联合演练有其特殊的规律，通常按照以下路径展开：各个功能模块单元演练—军地多模块联合演练—军地一体全要素联合演练。

一是省级抗震救灾指挥部要编制好演练规划（计划）。演练规划可以结合国民经济和社会发展规划中关于防震减灾的目标设定，五年为一个编制周期，明确五年内本地区抗震救灾的综合能力，确保五年内各个功能模块力量联合训练至少一次。演练计划可以年度为阶段，明确每年的军地联合演练计划，对演练批次、各次演练的目的、参演单位、兵力规模、经费保障提出框架性意见。在制订计划的基础上，再交由相关部门和部队制订详细的演练方案。

二是各功能模块的单元演练要练精练扎实。这是联合演练的基础。时间上要全过程、响应级别上要全方位、专业技术力量上要全覆盖，既有临震应急期内的演练，也有应急期内的演练，还有应急期结束后的演练；从Ⅳ级响应到Ⅰ级响应、从无震灾的驻地到可能的“震区”、从遂行抗震救灾的任务部队到地方政府及其各个部门，都应组织系统内的演练。

三是常态化的联合演练要突出实战化。演练必须带着情况背景，按照地震应急各项工作的实际流程，把人员、装备、指挥、机动、救援等各种行动都摆进去。联合演练要尽量在全生疏环境进行，如果始终在同一个地域、同一种地形条件、同一类天候条件下搞演练，参演人员、包括参演装备就只会“一招鲜”，一旦离开熟悉的地域、地形、天候，就可能水土不服，就会在一定程度上制约应急能力的提升。地震应急行动能否高效，全在于正确的组织指挥，全在于指挥长和指挥部坚定不间断的指挥行动，杜绝忽略指挥长和指挥机构、只练应急队员不练指挥员的现象。演练要做到全员全要素全覆盖，按照应急预案灵活编成配置训练分组，每次设置各种险难条件和复杂情况，有意逼迫指挥部成员之间、军地各应急行动实体之间协调配合、相互磨合，不断提高解决地震应急中各种复杂问题的能力，最大程度缩小训练环境与实际应急的差距。

建立专业化的保障资源共建机制

应急救援黄金七十二小时之后，地震应急工作的重点将逐渐从“生命”过渡到“生活”，首要的就是保证受灾群众有饭吃、有地方住、有干净水喝。我国幅员辽阔，震区气候特点和地形地貌差异极大，不同的气候特点和地形地貌，生活保障的重点也不同。生活保障的专业性质很强。除了方便面、手电、帐篷等通用救灾物资外，还有饮水、卫生、防疫等其他基本生活物资。在高温地区，还需要实施淋浴保障；在高寒地区，又离不开供暖保障。净水车、淋浴车、取暖车、野战厕所等专用生活保障装备，主要是为军队作战而研发列装，地方政府储备很少，是地震应急中的宝贵资源，既要保障灾区群众，也要保障现场应急人员。在应急期较长的大震巨灾中，这些专用生活保障装备会显得极为匮乏。

历次抗震救灾，由于没有专业水电保障力量，使救灾整体行动遇到了许多困难，大批部队和救援人员即便进入灾区，也因缺水断电而无法迅速施救，极大地消减了救灾效果。汶川“5・12”地震应急中，初期只能展开两个供水站和洗浴站，根本无法满足灾区所需；紧急从解放军后勤工程学院、总后建筑设计研究院、总后建筑工程研究所抽调后，达到十五个供水站和洗浴站规模。即便如此，仍远未覆盖震区内的五个任务区，对救灾部队和受灾群众的供水保障和洗浴保障远未消除所有盲区。芦山“4・20”地震中的如厕难题，再次凸显了专用生活保障装备的重要性。

建立专业化的资源共建共享机制，需要各省（区、市）政府在同级军事机关的统筹下，与当地驻军，特别是具备专业保障能力的部队，建立专业高效、精干灵活的保障力量体系。一是共建共享专业保障力量，震时集中开展专业化保障。如建立集净水、供水、供电等于一体的水电应急保障力量，同时兼顾宿营、洗浴、维修等保障要素。二是拓宽共建共享渠道。既可以从部队、科研院所抽组，也可以从装备生产厂家和地方民兵预备役中动员，在国家突发公共事件应急预案框架内，以地方政府为主、军队参与为辅，筹建抗震救灾野营保障队伍。三是加强特色研发，提高装备保障针对性。针对震灾对装备的特殊需求，有选择、有重点地研发一批小型化、便携式保障装备，以适应雪域高原地形、高寒高海拔地形等复杂地理环境，适应不同的气候特点，切实做到管用、好用、顶用。

中国地震局赵和平副局长致辞

重庆市綦江区地震应急演练

武警参加地震应急救援演练

重庆市防震减灾志愿者

展望

通过地震应急军地一体保障机制的建立和运用，军地各方“优化资源配置、发挥各方优势、形成救灾合力、取得最佳效果”，并为军地一体应对其他自然灾害提供借鉴。作为政策研究和理论设计的目标，建立军地一体的定位是清晰的，也是值得追求的。关键在于，建立这五项保障机制本身有多大的可行性。目前看，健全保障机制确有困难，不可能一朝一夕就完全实现。但辩证地看，加速进入军地联动的高级形态，有利条件较多，可行性较强。

一是军民深度融合发展战略已成为党的意志和国家战略。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把深化国防和军队改革纳入国家全面深化改革总体布局，关于推动军民融合深度发展，明确要“在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步指出，要“实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”。十八大以来，中央既有坚决破除制约军民深度融合政策性障碍和体制性痼疾的决心意志，也有大力推进军民深度融合的全景勾勒和具体操作，军民深度融合发展已经进入新的历史阶段。

二是防震减灾融合式发展军地合作成效明显。中国地震局党组提出“防震减灾与经济社会发展相融合”以来，不断推进省局全方位合作，与解放军、武警部队、中央国有企业深入开展了系列合作项目，在军民融合方面更是可圈可点。2001年成立国家地震灾害紧急救援队，第38集团军、武警总医院均为组成单位；2011年，中国地震局与武警部队共同组建了三十三支武警部队应急救援队，共同制定了《关于武警部队应急救援队建设若干意见》；2015年7月，中国地震局与武警部队首批签署了军民融合项目合作协议。通过需求对接、搭建平台，加快互动、实体融合，推动军地优质资源持续双向流动和优化配置。

三是当今世界正处于新科技革命的前夜，信息网络技术正加速发展。面对全球新一轮科技革命与产业变革的重大机遇和挑战，中央提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。据中科院组织的专家研究，未来可能发生的重大突破有六大科技领域，其中之一就是信息网络领域。在国家支持、社会进步、科学家更加富于创新精神的今天，我们有理由相信，作为军地一体化的技术基础和平台支撑，信息网络技术在不久的将来，必将迎来重大突破，进而加速推进信息化社会全面发展，促进包括地震应急在内的各种形态的军地一体早日形成。

中国地震局2015年度政策研究课题（课题批准号：CEA-ZC/2-04-01/2015）