新型城镇化与社会政策创新

文　王春光



新型城镇化与社会政策创新

文王春光

当前中国的人口、资源和机会在不同城市之间呈现出一种倒金字塔型的分布格局（或结构）：城市规模越大，资源、机会也越多， 吸纳的流动人口越多， 这正是中国城镇化战略要改变的结构。

中国的城市与国外有一个很大的不同点，即我国的城市行政级别太多，从直辖市、副省级城市、地级市、县级市等，这样的行政级别意味着不同城市配置资源的能力截然不同。国务院新近出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出要严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。按照这一标准，目前我国共有16个特大城市。统计发现，这16个特大城市的流动人口占全国流动人口总量的57%以上。外来常住人口的数量与市辖区户籍人口、人均 GDP之间是显著的正相关关系。 大城市数量少，小城市数量多，但是机会、资源和人口配置却相反，呈现倒金字塔型。15座城市占287座城市的5．22%,而外来人口占一大半。而且，在这16个特大城市中，外来常住人口已经占到常住人口的35．32%。像深圳、东莞等城市，外来常住人口远远超过市辖区户籍人口数量。深圳的外来常住人口是户籍人口的8．57倍，东莞市4．98倍。上海的外来常住人口是户籍人口的67%,北京则为60．9%。

所以，特大城市要面对的首要问题是：这500万以上人口是包括外来常住人口的，那么已经进来的外来常住人口是否可以市民化？如果让他们市民化，那么也会出现所谓严重超载问题， 上海、北京、天津等，按官方的看法，户籍人口已经超载了。由此看来，让已经进城的外来常住人口市民化是不可能的，事实上目前也没有政策松动迹象。再看区域之间城市人口、资源和机会结构。在287个地级市中，只有101个城市属于人口流入城市，其他187个城市则属于人口输出城市，绝大部分流动人口流向沿海城市地区。尽管2008年的金融危机出现后，许多流动人口回到了内地的家乡，中西部的快速发展也吸引了人口回流，但大部分流动人口还是集中在沿海地区。由此看，如果不让他们市民化， 那么他们是否有可能分流到中小城市乃至大城市实现市民化呢？不可能。

新型城镇化的需求和水平

特大城市的流动人口是否愿意留下来呢？有研究表明，很多流动人口不愿意接受城镇户口，因为他们不愿意放弃家乡的宅基地、承包田。我认为， 关键是政策问题，就是政策设计让农民以放弃农村土地作为获取市民身份和待遇的条件。因为农村目前面临的最大问题，就是农民产权得不到保障，随时可能被剥夺产权。这里利用2013年在全国8个城市的调查数据，来分析流动人口对城镇化的需求。 这8个城市分别是上海、无锡、苏州、泉州、武汉、长沙、西安和咸阳。除咸阳外，其他7个城市都是外来人口相当多的城市。调查显示，愿意长期在8城市居住下去的流动人口占54．84%,超过一半以上。流动人口中有高达90．69%对8城市有归属感。这说明，流动人口有很高的城市化需求。

调查表明，1980年后出生的新生代流动人口对长期居住城市的肯定性回答比例不如1979年前出生的人口，但是差别不大。 这里的原因在于新生代流动人口中还有不少未婚者，在寻找更好的就业机会，他们对未来归属有更多的不确定性。这种现象说明虽然新生代农民工的意愿不比第一代农民工强，但是他们会对城市有一个自己的选择，他们回到农村的可能性是很小的。

从融合的角度看，8个城市流动人口在不同维度上的融合程度，可以进一步说明流动人口在城市融入的进程。不同城市的流动人口在融入上有一定差别，但是，这样的差异并不大。从总体上看，文化交融得分最高，为67．6分；经济立足的得分为65．3分；身份认同得分为62．2分；社会接纳得分最低，为58．2分。

8城市调查显示，在社会融合上，流动人口已经走过了一半，目前的主要障碍在于社会接纳和身份问题。流动人口的社会地位较低，城市社会对他们无形中形成一种排斥的社会结构，在阶层的排斥、经济收入的排斥、观念的排斥都比较多，当流动人口涉及到城市居民自身的生活利益的话，会表现出一种隐匿的排斥。但是，据我们的调查，社会接纳的根源还是身份问题， 而身份的根源在于现有的户籍制度以及由此而设定的公共服务、社会政策差异。这一点也影响到经济融合和文化交融。

新型城镇化的成本分担问题

如何衡量是否要接纳流动人口，许多研究聚焦到了流动人口市民化的成本问题上。有关全面放开城镇化的争论，聚焦于两点：城市是否能承受不断涌进来的流动人口？以及城市是否能承担相应的成本问题？我认为在市民化过程中，必须把流动人口的贡献和成本结合起来考虑。我们认为，全面放开会大量涌进流动人口是一个假问题。因为该进入城市的流动人口的基本上已经进来了，没有进来的是那些留守儿童和少量的老人，而且农村人口并不是盲目地选择进城的，何况城市依然有政策可以调整人口布局。

另一方面，我们要充分考虑流动人口对城市的贡献，我们做了一个初步估算，如果每个流动人口2010年创造30015元的人均国内生产总值，当年城镇私营单位就业人员平均工资为20795元，流动人口的工资基本上属于这个水平或偏低，因此，他们至少每年创造9220元剩余价值，其中一部分为资本或企业所有，那么也有相当比例为城市创造税收收入。另外，流动人口补充了城市的人口结构，保持了城市的年轻和活力，拉低了大城市的老龄化水平，一定程度上也缓解了城镇社保的空账问题。

目前最大的问题是：城镇化的成本由哪一级政府来承担？ 实际上城镇化更多的是红利，但是，每一级政府都希望自己更少地承担城镇化成本，更多地享受城镇化的红利。这就是当前中国的政府利益格局。如果在未来5年内实现本地流动人口的市民化，那么每年一个城市承担的城镇化成本就大大降低；当然这里加上每年递增的成本以经济增长速度8%到10%计算，其城镇化成本占 GDP 的比例不会有变化。如果中央政府调整一些城镇化成本的支付比例，那么现有的流动人口居多的城市完全可以消化流动人口的市民化问题。北京、上海、广州、深圳、东莞由自己承担城镇化成本，在未来五年内， 它们分别要拿出GDP的22．96%、23．62%、19．83%、36．72%和66．98%用于吸纳流动人口市民化。东莞的负担相对重一些，但是如果中央政府给予相应的财政支持，应该没有问题。

如前文所指出的，中国流动人口偏向大城市、特大城市和沿海地区集中，是机会、资源集中带来的，要改变流动人口的这种分布格局，首先要改变机会和资源的改变，其可能性并不是在短期内所能实现的。理由是，市场的作用并不是短期能改变；大城市和特大城市、沿海地区的发展有着雄厚的基础；它们还有更好的生活和社会福利条件；它们也离不开流动人口的贡献。新型城镇化战略要改变流动人口的这种分布格局，首先要改变机会和资源的分布。但市场调配资源的机制在短期内仍将占据主导作用，与其依靠机会和资源的改变来调整流动人口分布格局，不如顺应格局，着重于改善中国城市化质量。这里的问题是，谁来承担城市化成本？虽然这样的成本并不高，甚至城镇化更是利大于弊，但是，不同层级政府更偏好收取最大红利，而不愿付出更多的成本，这是当前中国城镇化之所以实施严格限制特大城市、实现就地城镇化战略的主要根源。流动人口与城市社会之间出现种种张力，给当前社会政策提出许多新的挑战。加快社会政策的整体性改革和创新，是解决流动人口问题的不二选择。

（本文由杭州国际城市学研究中心供稿，作者系中国社会科学院社会学研究所研究员）