寻踪地方债

文/本刊记者 秦 龙

寻踪地方债

文/本刊记者 秦 龙

我国目前还没有专门的机构和标准来统计地方债务。各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道，负债规模难以统计。

因为这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，加剧了人们对地方债务风险的担忧。

在中国债务问题中，地方债务问题是关注的焦点。中国社会科学院学部委员李扬6月15日在国新办政策吹风会上指出，2015年末纳入预算管理政府债务是26.66万亿元，占GDP比重为39.4%，其中地方政府债务16万亿元。

存在危机？

在中国债务问题中，地方债务是关注的焦点，今年5月26日，财政部首次披露了2015年地方政府债务率：目前中国地方政府债务风险总体可控。以国际通用的债务率指标衡量，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。可以说，对于我国地方债务情况，财政部持乐观态度。中国社会科学院财经战略研究院副研究员张德勇在接受本刊采访时也发表了同样的观点，“中国地方政府的债务处在可控范围内，短期内不会出现债务危机。”

“地方债总体上很安全，还没有感受到风险。通过指标来看，89.2%的负债率也在国际警戒线之下。如果说存在风险，也是个别地方的问题。”中国财政科学研究院副院长王朝才在接受记者采访时表示，“个别地方的风险，就如同企业发展一样，个别企业存在财务风险很正常。”

“国家对地方债已经有所控制，地方债发行的不确定性已经减少。同时风险防范措施也是有的，比如局部地方暂时偿还不了将到期的债券，通过置换成中长期贷款，来防范风险扩大化。一些地方融资平台的债务，置换成政府的中长期债券。对于银行来说，收回现金和收回政府的中长期债券都是一样的。”王朝才表示。

那么中国地方债务到底有多少？国家审计署副审计长董大胜今年表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元；财政部原部长项怀诚最近透露，地方政府负债估计超过20万亿元。

不同的数字说明地方债统计的难度。据了解，我国目前还没有专门的机构和标准来统计地方债务。同时，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道，负债规模也就难以统计。正因为这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，也加剧了人们对地方债务风险的担忧。

从何而来？

张德勇认为，地方债务风险产生原因是多重的，“一是体制原因，财力层层向上集中，地方基层财力越来越少；二是经济原因，2008年经济危机到来，我国实行了较为宽松的财政政策，从而促进了大量的融资。现在经济进入新常态，一些债务风险就显现出来了；还有个管理的原因，比如有多个债务管理部门，债务情况复杂。

据悉，在2008年经济危机以前，长期以来中央政府债务占GDP比率一直维持在20%左右，远低于国际公认的60%警戒线。《预算法》规定地方政府不能直接举债，因此地方政府债务也局限于养老金缺口、对地方国有企业的隐含担保等或有债务。债务负担与其他新兴市场国家相比相对较轻。

财政部部长楼继伟表示，财政部正在部署关于政府债务规模的调查，将地方债分为显性、隐性、直接以及或有债务，分门别类，先制止住地方政府债务扩张的趋势。

2008年经济危机的爆发改变了这一切。为应对经济危机对中国经济造成的负面冲击，中国政府出台了4万亿的财政刺激方案。但中央财政只出1.18万亿，剩下部分由地方财政来出。在分税制框架下，地方政府的预算收入与支出本身就不能匹配，必须靠中央转移支付与土地出让金才能最终平衡。

中央政府对于地方政府财政拨款不能满足地方建设发展的需要，所以地方建设很多还是依靠地方财政支撑。“地方政府收入的减少，为了获取足够的资金以融通庞大的基础设施投资，地方政府开始大规模使用地方融资平台融资。”业内专家说，地方政府以土地、基础设施、地方国企股权等资产作为资本金注入融资平台，再由融资平台向商业银行申请贷款，最终将募集资金用作基础设施投资。

中国社科院世界经济与政治研究所国际投资研究室主任张明表示，地方政府债务高企本身并不是问题，问题在于，地方政府未来是否有能力为这些债务还本付息。中国的独特问题在于，地方政府、融资平台与商业银行三者之间形成了错综复杂的关联，而这一关联能否持续，关键取决于房地产市场是繁荣还是衰退。

“一方面，无论是融资平台的资本金还是抵押品，基本上都是地方政府划拨的土地；另一方面，地方政府对融资平台提供的隐性担保，很大程度上又是以未来的土地出让金收入作为支撑的。”张明分析。

可以说，如果中国房地产市场繁荣、房价一路上涨，则地方融资平台能够轻松地还本付息、地方政府的财政收入充裕、商业银行的资产负债表非常健康，而如果中国房地产市场开始向下调整，则地方融资平台、地方政府与商业银行的风险有可能就会爆发。

据审计署统计，未来3年将有超过35%的地方性债务到期，届时各地能否都按时还债还不一定。中央财经大学金融学院教授郭田勇指出，各个地方政府债务偿还能力并不一样。中国财政科学研究院原院长贾康称，目前来看，债务规模总量仍在安全区，但需防范某些局部地区和具体项目出现的债务风险。

今年5月26日，财政部首次披露了2015年地方政府债务率：目前中国地方政府债务风险总体可控。以国际通用的债务率指标衡量，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。

如何解决？

如何解决地方债务问题？业内专家指出，一方面要采取措施消化旧债，遏制住风险；另一方面要建立新制度，控制新债规模。财政部部长楼继伟表示，财政部正在部署关于政府债务规模的调查，将地方债分为显性、隐性、直接以及或有债务，分门别类，先制止住地方政府债务扩张的趋势。

对于消化旧债，复旦大学经济学院副院长孙立坚认为，要理顺市场机制，把当地经济搞活，通过经济效益的改善赢得未来还债的空间。云南省政府明确表态，及时补充偿债准备金，有效应对偿债压力。逐步建立债权债务人对账机制，改进完善地方债务统计报告制度，加快建立健全地方政府债务规模管理和风险预警机制，有效防范和降低政府债务风险。

国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠对记者建议说，应设立政府逾期债务清偿风险基金，为未来发生的债务风险做好准备。

对于控制新债规模，专家认为，各级政府要切实转变经济增长方式，通过抑制投资过热来有效控制地方政府的举债规模。同时，要严格发债主体资格审查，规范发债程序，强化偿债责任等。

还有观点认为，举新债不能再用以前向银行借钱的老做法，可以通过债券市场对地方政府的融资形成市场约束机制。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说，让地方政府自己作为债券发行人直接面对市场，使其在发行、管理、偿债等环节上均处于主体地位，在债务管理上拥有了更多自主权，同时要强化地方政府的偿债主体意识。

张德勇提出了自己详细的解决方案：第一，进一步明确地方政府的举债范畴。除了地方政府债券，应考虑将地方政府投资入股的实体机构的债务融资活动需纳入地方债务风险管控的视野，以应对可能出现的预算外债务融资行为。第二，健全地方债务风险监控响应机制。对于采取变通方式绕开法律法规等相关规定而新出现的债务融资行为，应及时辨别确认是否可导致潜在的地方债务风险，并采取相应措施将风险化解到最低限度。第三，进一步明确各级政府在地方债务风险管控上的权责。按照激励相容的原则，中央与地方在地方债务管理中的权限划分应有明确具体的规定，避免在长期博弈中形成道德风险，防止债务风险层层上移，最后不得不由中央财政兜底。第四，重视PPP项目或产业基金所形成的潜在的债务风险。在推广PPP项目、建立产业基金时，应本着实际需要的原则，量力而行，切莫寄望其成为减轻短期地方债务负担的主要工具，否则很可能是未来地方债务风险的引爆源。

“管控地方债务风险，防患于未然是关键，等到问题出现时再去解决问题往往要耗费更大的成”他总结说。

焦点在哪？

地方融资平台一直是地方债务问题的焦点。2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件），在关于建立规范的地方政府举债融资机制方面，43号文件给出的一个重要思路是：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。当时有分析人士称，这将使融资平台逐渐成为历史。

不过，为拓展地方融资方式，PPP模式开始备受关注。PPP模式作为融资平台的转型后的新的模式，按照43号文件的说法，要推广使用政府与社会资本合作模式（PPP 模式）。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

可以说，从43号文件开始，政府就明确了积极推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本积极参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营当中。

2016年1月11日财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》225号文，合理确定地方政府债务总限额，对地方政府债务余额实行限额管理。《意见》称，一是要切实加强地方政府债务限额管理；二是建立健全地方政府债务风险防控机制；三是妥善处理存量债务。

“对地方政府债务余额实行限额管理是债务纳入预算管理很重要的一个步骤和内容。余额管理实际上就是从宏观角度来全面掌握余额规模，再配合结构管理更好地化解债务风险。”中国社科院财经战略研究院研究员蒋震认为。

从此次《意见》全文可以看出，《意见》又一次提出了取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

在民生固收研究员李奇霖、李云霏看来，一再着重指出取消融资平台公司的政府融资职能，鼓励有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政企PPP、政府购买服务等措施予以支持。这就意味着空壳类融资平台将加速关闭，具备现金流创造能力的融资平台继续作为公共服务和公共产品的主要投资主体，但投资方式规范为PPP或者政府购买服务。

作为政府重要融资渠道，融资平台的转型之路似乎并不容易，从新业务探索到PPP模式的渗透，在这些尝试中，融资平台的功能并未发生质的变化。

PPP模式已经推出几年，但至今仍然是雷声大雨点小，PPP模式虽然可以减轻政府举债压力，不过这涉及地方政府与社会资本在利益上的权衡、法律等问题。张德勇表示，PPP模式要实现快速大规模推广在短期内难度依然存在。

PPP模式已经推出几年，但至今仍然是雷声大雨点小。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，中央政府本轮推行PPP模式的目的之一，是充分发挥社会资本的积极性，并形成对地方政府的约束，地方政府和社会资本是平等的契约关系，而本级政府的融资平台则起不到这样的作用。“如果政府和平台公司之间不能划清界限，也就意味着与地方政府签订的协议基本等于自己跟自己签协议。”金永祥说。

据悉，目前一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，继续为政府提供融资服务。融资平台和政府关系的再次交叉，或将为未来政府债务的增加带来隐患。不过，随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，以PPP为代表的政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

解决方向？

地方政府发行地方政府债券置换存量债务，以长期债务换短期债务把债务偿还往后推，缓解了地方政府的债务压力。据Wind资讯统计，截至5月24日，地方债发行量已达2.28万亿元，接近全年发行量的38%，其中置换债券占94%，新增债券占6%。

今年前四个月地方债发行量也明显增加。央行数据显示，今年3月地方债发行规模为7800亿元，较去年单月最高发行量高出200亿元。4月发行规模高达1.1万亿元，较3月发行量高出3200亿元。

进入二季度，地方债发行明显提速。截至目前，已有四川、江苏、辽宁等在内的近30个省市发行了地方政府债，且大部分集中在4月之后发行。

中信建投宏观与固定收益研究机构报告显示，截至2015年底，全国政府负有偿还责任债务约15.63万亿元，较2013年6月底增加5万亿元。其中，江苏负债额最高，达到1.1万亿元；西藏最少，仅9亿元；省均负债5042亿元，江苏、山东、浙江、广东、辽宁、贵州、四川、北京、云南、上海、河北、内蒙古、安徽、山西债务存量高于全国平均水平（排名按存量降序）。多数省份存量政府债务均有所增长，仅湖北、重庆小幅下降。2015年底存量政府债务较2013 年6月底增长48%。债务增幅突出地区中西部、东北部主要由于债务基数较低，但山东、贵州等省份债务基数高增量大特点突出。

责任编辑/蓝玉才