中国煤层气的产业运行规则与完善

穆福元，赵先良，吴丽萍，仲伟志，马　克，刘　坤，朱　杰

(1.中国石油勘探开发研究院廊坊分院，河北 廊坊 065007；2.国土资源部油气战略研究中心，北京 100812)



管理专论

中国煤层气的产业运行规则与完善

穆福元1，赵先良2，吴丽萍1，仲伟志2，马克2，刘坤1，朱杰2

(1.中国石油勘探开发研究院廊坊分院，河北 廊坊 065007；2.国土资源部油气战略研究中心，北京 100812)

本文系统研究了我国煤层气的产业运行规则，分析了执行中存在的四个主要问题，探讨了四个完善方向。①我国已经出台了数十部与煤层气开发利用有关的法律(法规)和国家行政管理文件，有力保障了产业的正常运转。②四个问题：一是包括煤炭法和土地法在内的法律(法规)不健全；二是部分产业扶持政策不完善、执行效果不理想；三是部分行政管理手段不到位、结果不理想；四是部分监管的手段与力度偏软。③四个完善方向是：一是需要修订煤炭法，需要土地管理部门支持煤层气开发的多种用地方式；二是需要调整开发补贴、所得税和增值税等产业扶持政策；三是需要完善与简化包括矿业权与行政审批在内的行政管理改革；四是需要加大包括矿业权、气价、财政补贴、对外合作和安全生产在内的监管体系建设。

煤层气；产业运行规则；行政管理；监管体系

自20世纪90年代以来，我国已先后出台了数部法律与数十部煤层气产业政策文件，规范我国煤层气市场秩序、产业运行规则及其监管机制，保障了我国煤层气产业的健康发展[1-4]。但在实际的操作中存在着执行力不够的问题，研究者已从采煤采气和谐发展的角度提出了一些政策建议[5-15]。本文全面研究了我国煤层气产业运行规则，分析了执行中存在的主要问题，探讨了完善方向。

1　产业运行规则

1.1法律(法规)

我国煤层气产业所涉及到的法律条文很多，最主要的法律文件有5部《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、《土地管理法》、《石油天然气管道保护法》和《环境保护法》。

1.2产业优惠政策

自1996年以来，国务院、国家发改委、财政部、国土资源部等部门颁发了十余份文件，对我国煤层气价格与税收进行优惠，对煤层气的开发利用进行财政补贴；2013年国家能源局出台了《我国煤层气产业政策》，国务院办公厅颁布了《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见(国办发〔2013〕93号》)使得优惠政策得到进一步的补充、完善。

1.3行政管理手段

1)矿产资源管理。主要有8部文件(表1)，确定了煤层气是独立矿种，由国务院地质矿产主管部门登记、颁发勘查许可证，应该坚持“先采气、后采煤”的原则开发煤层气资源。

表1　我国矿产资源行政管理文件汇总表

2)产能建设管理。主要有2部文件(国办发〔2006〕47号文件，发改委2014年第8号令)，规定小于5×108m3/a的产能由省级人民政府投资主管部门审批，大于5×108m3/a的由国家能源局审批。

3)对外合作管理。主要有2部文件(国务院令第131号，国函〔1996〕23号文件)，规定煤层气对外合作项目(含风险勘探和总体开发方案)的审批归国家发改委管理。

1.4监管措施

1)勘查监督。主要有4部文件(国务院令152号与240号、国办发〔2006〕47号文件、国土资发〔2007〕96号文件)，规定监管的上级主管部门为国土资源部。

2)开采监督。主要有3部文件(国务院令152号与241号、国土资发〔2007〕96号文件)，监督部门与勘察监察一致。

3)发电价格监督。主要有1部文件(发改价格〔2006〕7号)，规定由价格主管部门、电力监管机构及审计部门进行发电价格监督工作。

4)煤矿瓦斯安全生产监督。主要有1部法律《煤炭法》及2部文件(国务院令152号、国办发〔2006〕47号文件)，规定由国家煤矿安全监督管理局和各级人民政府进行煤矿安全生产监督管理。

5)环境保护监督。主要有《环保法》等1部法律文件，规定由环保部与县级环保部门进行环境保护监督。

2　执行中存在的主要问题

2.1法律(法规)不完善

1)煤炭法。煤炭法是1996年颁布实施的，1996年后我国的煤层气与煤炭产业发展环境发生了重大变化，该法对煤层气开发利用的约束不够[11]。

2)土地法。按照《土地管理法》的有关条款，煤层气开发用地属征地范畴，但煤层气的产量低、经济效益差[2，5]，开发时间只有10～15年，如果按照征地办理极有可能浪费了宝贵的耕地资源。

2.2部分扶持政策不完善、执行效果不理想

1)部分扶持政策不完善。①地面开发补贴不足。2013年国务院办公厅和国家能源局颁布的两部文件均提出要提高煤层气的财政补贴，但对具体的补贴标准也没有定论[13-14]，大多数企业期盼能够提高到0.40～0.60元/m3。②井下抽采补贴不足。德国废弃煤矿瓦斯井下抽采的补贴标准是0.4欧元/kW(8.20元/m3)，英国约为1.7元/m3以上，我国0.20元/m3的折纯补贴与0.25元/kW的发电补贴偏低。③财政补贴征收所得税。税务单位征收的依据是财政补贴收入未指定专门用途的，需征收所得税。

2)部分产业政策的执行效果不理想。①价格。煤层气和天然气混输后，煤层气价格由供需双方确定的国家文件就失去了意义，某些地方政府也往往会出台一些价格管理措施，压低煤层气价格。②增值税。有资金返回的时间差较长[2]，地税部分返还不到位(占25%)等问题。③部分优惠政策如发电优惠和进出口优惠的作用已经不明显。

2.3部分行政管理的手段不到位，结果不理想

1)矿业权改革不彻底。① 自2006年以来，煤层气矿业权面积逐年缩减，已有的自营区块已难以满足某些企业扩大勘探开发活动的需求。②煤层气探矿权的管理归属于国土资源部，而年产120万t以下的煤矿由各省市批准登记发证，容易导致煤炭与煤层气的矿权重叠[2，7-9，11-12，15]。③对煤系地层中砂岩气、煤炭资源枯竭矿井的煤层气、现有油气区与煤炭区内的煤层气矿业权的归属不明确。④企业在提交探明储量后的2～3年内很难拿到采矿证，而对外合作项目更要经过国土部门前置性审查→行业主管部门审查并征省、区和军事部门意见→国家发改委审批→再报商务部备案等多个环节。

2)行政审批手续繁杂。①目前要办全一个开发建设手续至少需要盖25～30个公章，时间往往需要2～3年。②在获得探明储量申请采矿证后，按照规定需要钻专门井，并经过3～5年的环境监测，才能获得国家环保部门的环评批复。

2.4部分监管手段与力度偏软

2.4.1矿产资源与产能建设管理

有的企业完不成最低勘查工作量，有的企业在地质等情况不明朗的情况下仓促上阵排采、受到挫折后又急于后撤；换言之某些地区已经出现了“圈而不探”与“圈而不采”之势，但监管力度不够。

2.4.2煤层气的价格与税收管理

部分煤层气产区出现了行政限价与增值税返还难的现象，但监督手段不多。

2.4.3对外合作管理

有的外资企业多次转让矿权或套资退出，有的只完成合同规定的最低义务工作量，但监管的主管单位不很明确。

2.4.4井下安全生产管理

目前高煤阶有煤层含气量高于8m3/t不准采煤的标准，但缺口中低煤阶最低含气量和最低煤矿瓦斯浓度的开矿标准，以及废弃煤矿关井规范，导致监管无据。

3　完善方向探讨

3.1需要修订有关法律(法规)

1)需要修订煤炭法。现有的《煤炭法》是1996年颁布的，距今已经有近20年的历史，需要修订。

2)需要支持煤层气开发的多种用地方式。 “以租代征”是一种比较好的用地方式，值得推广，需要土地部门为之大开绿灯，更需要土地部门专门研究制定其他用地方式与优惠政策。

3.2需要完善与调整部分扶持政策

1)需求提高地面开发补贴。以沁水盆地某公司2014年的操作成本和单井投资为基础，通过不同井深、不同产量和内部收益率情景下的模拟计算，本文认为需要将埋藏深度小于900m、900～1200m和大于1200m的财政补贴下限设定为0.20元/m3、0.40元/m3和0.60元/m3。

2)需要提高井下抽采补贴。需要将我国的补贴标准提高到0.40元/m3以上。

3)需要调整目前的所得税征收政策。需要税务部门进一步修订财政补贴征收所得税的政策，免除该项税务。

4)需要将增值税从“先征后返”改为“即征即返”。需要税务部门进一步修订增值税的政策，修订为“即征即返”。

3.3需要完善与简化行政管理手段

1)需要加大矿业权改革步伐。①需要加大煤层气矿业权投放力度；② 120万t以下煤炭矿业权的设置，需要由资源地省国土厅负责前期的登记、审查等工作，报国土资源部统一批复，完善煤层气、煤炭等级发证制度；③需要进一步鼓励煤系地层的综合勘探开发，对从煤系地层中采出的所有天然气资源需要赋予与煤层气开发一样的财税优惠政策； ④需要将煤炭资源枯竭矿井的煤层气资源的矿权归煤炭业主所有。

2)需要简化行政审批手续。在获得基本探明储量审批后，简化采矿证的办理手续，简化油气区内和煤矿采煤区内煤层气矿业权的发证制度，适当简化对外合作的审批手续。

3.4需要加大监管体系建设

需要强化监督，健全规章制度，提升企业执行力，加强督查、问责、追究和复命等制度体系建设。

1)需要加强矿业权的监管频率。需要在国土资源部的带领下挂靠某个单位专门成立“煤层气督察办公室”，矿业权的监督频率有“一年一度”改为“日常工作”。

2)需要加强气价与税收的监督手段。需要监督、制止某些地区对煤层气压价的现象，从源头上制止、监管增值税“先征后返”难的问题。

3)需要加大对外合作的监管力度。需要进一步明确煤层气对外合作监管主管单位，把好合同签订与执行中的关键环节，规范对外合作的标准合同文本，从优选择对外合作伙伴，从严执行退出机制。

4)需要加大安全生产的监管规范。需要制定两个标准一个规范(中低煤阶最低含气量和最低煤矿瓦斯浓度的开矿标准，以及废弃煤矿关井规范)，从根本上监管煤矿的安全生产。

4　结　论

1)经过二十多年的发展，我国已经基本上形成了一套行之有效的煤层气的产业运行规则，为营造良好的产业发展环境起到了积极的作用。

2)将埋藏深度小于900m、900～1200m、大于1200m和井下瓦斯抽排的财政补贴下限设定为0.20元/m3、0.40元/m3、0.60元/m3和0.40元/m3，免征煤层气财政补贴的所得税，增值税从“先征后返”改为“即征即返”等措施，将会进一步完善我国煤层气产业扶持政策。

3)加大矿业权投放力度，完善煤层气与煤炭矿业权等级发证制度，鼓励煤系地层的综合勘探，将煤炭资源枯竭矿井的煤层气(瓦斯)矿权归煤炭业主所有，简化行政审批手续等措施，将会进一步夯实我国煤层气的产业运行规则。

4)加大含矿业权、气价、财政补贴、对外合作和安全生产在内的监管体系建设，是形成有效监管机制的关键。

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[15]李良.煤层气93号文的忧虑：可能加剧矿权纠纷[EB/OL].(2013-11-03)[2015-07-22].http：//news.xinhuanet.com/energy/2013-11/03/c_125643071_2.htm.

The operating rules and improvement for coalbed methane(CBM) industry in China

MU Fu-yuan1，ZHAO Xian-liang2，WU Li-ping1，ZHONG Wei-zhi2，MA Ke2，LIU Kun1，ZHU Jie2

(1.Petro China Research Institute of Petroleum Exploration and Development- Langfang，Langfang 065007，China；2.The Petroleum and Natural Gas Strategy Study Center，Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China)

The operating rules for coalbed methane(CBM) industry in China are systematically studied in this paper，issues in four aspects are analyzed and four points for further improvement are proposed.It is indicated as follows.①Dozens of laws，regulations and administrative documents related to CBM industry have been enacted to ensure the normal functioning of the industry.②issues on four aspects：a.the imperfect law，including Coal Law and Land Low；b.partially imperfect industrial supporting policy and undesirable results；c.partially unsatisfactory administrative management and undesirable results；d.partially inadequate supervision and lacking of regulation.③four points for further improvement：a.revise the Coal Law and support the land use of CBM development；b.revise and reset the industry financial supporting policy，including financial subsides，income tax and value added tax (VAT) for CBM development；c.simplify and improve administrative management for reform of mining rights and administrative approval procedures；d.improve the supervision system for mining rights，gas price，financial subsidy，foreign cooperation and security.

coalbed methane (CBM)；industrial operating rule；administration；supervision system

2015-12-24

国家科技重大专项“我国煤层气发展战略和政策研究”资助(编号: 2011ZX05043-006)

穆福元(1965-)，男，汉族，现任中国石油勘探开发研究院廊坊分院煤层气勘探开发研究所副所长、高级工程师，主要从事煤层气的开发与政策研究工作。E-mail:mfy69@petrochina.com.cn。

F426

A

1004-4051(2016)08-001-04