国际宏观审慎政策最新进展及启示

【摘要】此轮次贷金融危机充分暴露了传统金融监管体制中存在的问题，加强宏观审慎监管成为了国际监管的主要认识。通过系统的梳理了国际组织以及主要经济体宏观审慎政策改革进展发现，为解决传统监管的不足，主要国际组织和各国均主张大力改革原有监管体制，引入宏观审慎政策框架，重新赋予中央银行宏观审慎管理权，并不断完善宏观审慎管理的制度机制安排和政策工具箱。最后，本文对完善我国宏观审慎政策提出了相应的政策建议。

【关键词】宏观审慎政策 监管体制改革 启示

一、国际清算银行（BIS）关于宏观审慎政策的最新进展

（一）概念的正式提出

2009年，国际清算银行就宏观审慎性作出了说明，主要包括危机中存在的“大而不能倒”、顺周期性、有效监管不足等问题。随后，在G20首尔峰会上，进一步形成了宏观审慎管理的基础性框架。

（二）政策工具

2009年12月末，巴塞尔委员会发布了《增强银行业抗风险能力》和《流动性风险计量、标准与检测的国际框架》的征求意见稿，这两个文件是“巴塞尔协议Ⅲ”的初稿，意味着全球主要经济体就银行业监管改革达成了共识。2010年末，二十国集团在首尔峰会上批准了《巴塞尔协议Ⅲ》的基本框架，并对外发布了第三版巴塞尔协议的详细内容，具体包括加强宏观审慎管理和增强逆周期调节的内容。宏观审慎工具主要分为逆周期工具和提升金融机构抗风险水平的工具两大类。一是增加了逆周期资本缓冲要求。为了解决信贷扩张中存在的顺周期行为，各国参考信贷/GDP缺口比例等指标要求商业银行计提0%～2.5%的逆周期资本缓冲，从而提高银行贷款的边际成本，降低信贷剧增对银行体系带来的冲击，实现逆周期调节的作用。二是提升金融机构抗风险水平的工具。主要包括降低银行杠杆率的工具、限制流动性风险工具和限制相互关联性的工具三类。如引入了流动性覆盖比率（LCR）和净稳定资金比率（NSFR）两个流动性指标，强化金融机构流动性管理能力。针对“大而不能倒”的金融机构，引入了系统性资本附加要求，约束大型商业银行的资产规模过度扩张行为。

（三）关于宏观审慎政策的相关研究

2014年4月，国际清算银行Jaime和Benjamin提出，宏观审慎政策当局应当尽可能地将某些特定工具用于某些特定领域，应当避免受到政治干扰，自主决策如何运用宏观审慎工具及其时机，宏观审慎政策需要加强国际合作，降低政策的溢出效应。Hyun Song Shin（2015）指出，宏观审慎政策与货币政策存在密切关联，例如宏观审慎政策目标在于平滑金融系统的顺周期性，和货币政策都作用于资产、负债及金融中介的杠杆水平，但宏观审慎政策工具目标相对单一，往往只作用于银行部门。Grant Spencer（2014）研究表明，货币政策的首要目标是保持价格稳定，宏观审慎政策的首要目标是保持金融系统稳定，在某些情况下两者需要协调，因为两种政策都有溢出效应；尤其是当经济和金融周期不一致时，两种政策的潜在冲突就较为明显，需要谨慎行事以平衡好两种政策各自的首要目标。Pedro Duarte Neves（2015）回顾了系统性风险的识别、宏观审慎政策工具及框架，提出有效综合不同模型或指标可以减轻风险识别方面单一模型的缺陷。宏观审慎政策的实践可以提供更多关于传导机制和潜在影响的有效信息。监管者可以利用好现有的各种政策工具，来降低宏观审慎政策影响的不确定性。

二、美国宏观审慎政策最新进展

奥巴马政府预2009年6月出台了《金融监管改革——新基础：重建金融监管》，明确了金融监管改革方向。2010年7月份，美国颁布了《多得—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，这是自1929～1933年大危机以来改革范围最广的金融监管改革法案，法案明确了构建有效的宏观审慎监管政策体系的目标，并就具体监管体制做出了设计。主要政策内容包括：一是成立金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC），负责识别、评估、监测和控制系统性风险，维护金融稳定（组织架构和工作机制见下图）。二是强化美联储对系统重要性金融机构的监管职能，并授权美联储制定宏观审慎监管标准；三是由美联储制定系统重要性支付、结算、交收体系的监管标准，并与商品期货交易委员会（CTFC）、证券交易委员会（SEC）共同实施监管；四是建立有序的金融机构破产清算机制，由美联储和联邦存款保险公司等共同负责系统性风险处置，包括大型金融机构的破产清算；五是在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），行使金融消费者权益保护职责。

此后，美国金融监管机构不断完善其宏观审慎政策框架。流动性管理方面，2014年9月，美联储等首次对大型金融机构设置最低流动性标准，流动性标准生效日期为2015年1月1日效，同时要求所有商业银行于2017年1月2日后满足流动性覆盖率标准要求，比巴塞尔Ⅲ的要求提早了两年。资本管理方面，对美国全球系统重要性银行，提出了一项基于风险的附加资本占风险加权资产的比例设为1%～4.5%。除静态的资本规定外，针对系统重要性银行机构，美联储每年实施前瞻性全面资本分析和审核（CCAR），并开展相应的监管压力测试。2015年12月，美联储同货币监理局及FDIC提议，推行“逆周期资本缓冲”，针对银行额外资本缓冲的要求，最高可能达到银行经风险调整后美国信贷资产的2.5%。紧急贷款援助方面，2015年底，美联储通过了紧急贷款限制规定，禁止向无偿付能力的金融机构提供紧急援助，而且金融机构需在“惩罚利率”高于市场利率的情况下方能使用紧急贷款，同时每隔半年审核贷款计划是否应当结束。

三、英国宏观审慎和金融监管改革最新进展

金融危机前，英国财政部、英格兰银行和金融服务管理局之间的谅解备忘录（2006）建立了三家机构在金融稳定领域的合作。英格兰银行负责制定货币政策、维护金融稳定，开展公开市场操作；金融服务管理局负责微观审慎监管和监督、行为监管、市场监管。

危机后，为实现“金融体系的长期稳定和可持续性”，英国对金融监管体制进行重大改革。在新的金融市场监管模式下，英国将原有金融服务局（FSA）的拆分，其原有职能由审慎监管局（PRA）、金融行为监管局（FCA）分别承担，并在英格兰银行内设立金融政策委员会（FPC）。

审慎监管局为英格兰银行的附属机构，主要负责金融机构微观审慎监管和监督，并有权否决金融行为监管局出台的商业行为监管法规。PRA的总目标是促进监管对象的金融安全和金融稳健性，力争监管对象的商业行为不会对英国金融稳定造成任何不良影响，最大限度的降低监管对象破产对英国金融稳定造成的负面影响。在保证实现审慎监管的主要目标外，PRA的次要目标还包括在一定范围内，必须促使监管对象受监管的经营活动有效的、市场化的进行。PRA监管对象包括900家存款金融机构（其中包括600家社区银行和信用社）、500家各类型的保险公司（其中绝大部分是综合性保险公司）、从事自营业务的大型投资银行（例如高盛、摩根斯坦利和JP摩根）。FCA作为独立机构，承担金融消费者保护职能；FPC是宏观审慎监管机构，负责对系统性风险的监控识别和采取行动，增强和保护英国金融体系的弹性，对与金融稳定有关的监管机构PRA和FCA提出指导和建议，支持政府的经济政策（增长和就业）。2014年1月，英格兰银行进一步发布《补充资本要求政策》，明确了逆周期资本监管要求，对不同机构采取差异化的逆周期资本监管标准，并对该政策对经济发展和金融稳定进行了评估。

四、欧盟宏观审慎政策最新进展

首先，推动建立欧盟宏观审慎监管机制。欧盟理事会于2009年6月出台了《欧盟金融监管体系改革》方案，成立欧盟系统性风险委员会（ESRB），负责协调实施宏观审慎政策。2012年底，欧盟委员会提出新的金融监管改革路线图，并据此建立了欧洲单一监管机制（SSM）。2013年底，欧盟就“单一清算机制”（SRM）达成一致，并于2015年正式生效实施。欧盟单一清算机制是欧洲单一监管机制的必要补充，有利于提升欧洲经济与货币联盟体系的稳定性，保证在银行联盟中决策原则和工具应用的一致性。

其次，完善政策工具箱。欧盟于2014年开始实施“资本要求指令四和资本要求监管条例”（CRDIV-CRR），构建统一的银行业宏观审慎监管体制，并对宏观审慎管理部门赋予了一系列政策工具执行权力。主要政策工具包括：一是CRDIV，即欧盟统一规定后各成员国需立法确定的工具，主要包括逆周期资本缓冲、系统重要性机构资本和系统性风险资本缓冲这三类缓冲工具，同时要求将巴塞尔协议Ⅲ第二支柱要求用于宏观审慎管理；二是CRR，即欧盟统一规定并直接适用于成员国的工具，主要包括成员国灵活处置工具（NFM）和房地产相关的宏观审慎管理政策工具两大类。三是欧盟成员国国内法律规定的其他工具。

最后，提出应对银行危机的措施。2015年1月，欧盟制定的《银行复苏和清算指令》正式生效。该指令主要用于预先确定商业银行的危机，有序管理经营失败的金融机构，协调和完善危机处理措施，确保股东和债权人按所占份额支付。

五、对完善我国宏观审慎政策措施的启示

目前，我国在建立宏观审慎政策框架上取得一些进展，但在政策工具、覆盖范围、监管协调、执行效率等方面还存在一些不足。下一阶段，我国在借鉴国际经验的基础上，结合我国经济金融发展的现实特征，围绕供给侧结构性改革这一主线，着力完善体制机制，提高监管协调效率，搭建严密的宏观审慎政策框架，在防范系统性风险上形成合力，维护好金融稳定。

一是继续完善金融监管相关法律法规和监管体系。宏观审慎政策的有效实施必须要有一个正当的制度结构作为支撑。与国外相比，我国金融监管部门仍然实施“一行三会”的监管体制，难以有效适应金融创新日益加快、混业经营融合发展的新趋势。现阶段，我国的金融监管法律主要为《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律，部分法律法规之间存在不协调和真空地区，为监管套利活动提供了机会。因此，应当高度重视制度，逐步修订完善金融监管法律，改进金融监管体制，提升系统性风险防范能力。

第二，提升金融监管协调层级和效率。宏观审慎政策框架重在应对系统性风险，涉及多个金融子行业和多个金融监管部门。在中国现行体制下，完善宏观审慎政策框架仅强调一行三会的职能是不够的，还必须在强化金融监管协调上出实招。下一阶段，我国应当加快推进金融监管体制改革，设置宏观审慎监管部门，负责对系统重要性金融机构的监管，并加强对非系统重要性金融机构宏观审慎监管的指导。

第三，以差别化理念充实宏观审慎管理工具箱。目前，我国正在加快推进供给侧结构性改革，应探索将绿色金融、科技金融等纳入宏观审慎政策框架，体现支持供给侧结构性改革的差别化政策导向；探索将房地产宏观审慎管理纳入宏观审慎政策框架；结合正在开展的存款保险评级工作，对不同评级机构采取差别化的激励约束措施。

第四，加强金融业综合统计以及全面的信息收集。全面、及时的信息是监测和评估系统性风险的基础，建议由中央银行建立全部金融业综合统计和全面信息监测系统，提高宏观审慎监管的有效性和针对性。

参考文献

[1]周小川.金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景.内在逻辑和主要内容[J]金融研究，2011（01）：1-14.

[2]张健华，贾彦东.宏观审慎政策的理论与实践进展[J]金融研究，2012（01）：20-35.

[3]张明.中国应建立并完善宏观审慎监管体系应对潜在金融风险[J].欧亚经济，2016（1）.

[4]马新彬.宏观审慎政策协调机制[J].中国金融，2016（01）：62-63.

作者简介：孙健（1984-），男，汉族，山东济南人，经济学博士，经济师，主要从事货币政策与宏观调控研究。