人口流动中的管理智慧

随着生产力的提高，劳动力从农业部门释放出来并充实到工业部门，这对国家的工业化具有重要的作用。然而流动人口大量涌入城市而带来的社会问题也引起普遍关注

随着城市化进程不断加深、人口流动持续活跃，人口流动带来的好处诸如补充城市服务行业人员不足、成为城市苦累工种的重要支撑，同时也激发了城市农业、科技领域的活力，还为城市的消费贡献了力量。但不可避免的是，在这个过程中的确出现了诸多“城市病”。如果使流动人口处于无序的状态，那么会严重影响城市的发展、民众生活的和谐稳定。当然，也不能只考虑流动人口的劣势而一味地阻止人口的流动。

在本篇，我们将列举其他国家的一些成功经验以及跟进我国在流动人口管理方面的不断探索和关键进程。

国外关于流动人口“管理经”

在一些发达国家中，政府在确保公民自由迁移权的前提下，会综合运用行政、法律、税收、规划、市场、福利等多种手段，宏观调控人口的流量以及流向，并且在这个过程中，居民由被动转为主动配合，为许多国家进行流动人口的有序管理提供了可借鉴的经验。主要的措施可以总结为以下四种方式：

第一，生命事件、生活事件信息双系统并行。美国是使用这种系统的主要国家。这两个信息系统又分别称为生命登记制度和社会安全号制度。两套制度分工明确，各有侧重。生命登记制度记载了人口的出生、死亡、婚姻、领养、父母情况等信息，并且可以与人口普查数据结合，为人口有序管理提供数据基础。社会安全号码制度，是政府管理常住人口的主要手段，与其相关联的信息涉及到迁移、居住、纳税、驾照等信息，是公民申请入学、贷款、银行开户等事件的重要凭证和依据。美国人口迁移和流动的信息主要来自于社会安全号系统，从而实现了政府对于人口流动的服务、管理和追踪。

日本则采取了类似于我国的“户籍卡”、“暂住证”制度。在日本，“户籍卡”、“暂住证”分别称为户籍簿、住民票。户籍簿以家庭为单位，依人编制并结合家庭卡片。住民票是以个人为单位，依据公民的居住地发行，关系到公民的迁移、纳税、选举、福利等，具有人口统计功能。

第二，福利引导促使流动人口主动登记。在美国，无论流动人口还是本地居民，众所周知的一点是依法纳税是享受各种公共福利的前提。在美国的税务领域，社会安全码是唯一的个人识别号码；它记录着个人信用消费全过程，如果个人信誉良好，则可以在教育、贷款等方面获得优惠；社会安全号码与公共福利、社会救助相关。比如，在医疗方面，只要向有关机构提供儿童个人的社会安全码以及父母的收入证明，有些州就可以向儿童提供免费的医疗保险。

在日本，国民可以自由选择工作、居住的地点，办理完迁入手续即可享受当地福利，并按照当地政策缴纳保险和税金等，即保险、纳税以及福利都与现住地地址有关。当然，公民在迁出之前先要到当地政府办理住民票迁出证明。总体而言，日本的迁入居民主动办理住民票的动力一是可以享有与住民票捆绑在一起的政府福利。

第三，法律与税收相结合。在法国巴黎，市区比郊区要缴纳更多“建筑用地税”，巴黎还曾经规定流动人口要获得居住权必须先缴纳10年的赋税。在美国纽约州，《1901年出租房屋法案》出台，规定了严格的强制条款，对电灯、卫生、通风设备和使用期都提出了明确的要求。英国也在法律上规定了最低的人均使用面积，政府通过控制房屋建筑总面积来达到人口规模控制的目的。

第四，城市总体规划与市场机制协同发展。从城市总体规划来讲，发达国家着实费了一番心思。比如美国以芝加哥为中心的480公里范围内建立了芝加哥都市圈，集中了全国近20%的人口。比如法国巴黎在郊区建设了汽车、航空、基础化学、制药等一系列新的工业区，在近郊建设相对发达的金融、保险、商业性服务业和运输业等等，有效缓解城市中心区的人口压力。

从利用市场机制调控人口来讲，建立健全积极的市场导向是许多国家的选择。其中一条措施便是以产业结构升级、产业布局调整为导向，优化人口分布和结构。比如英国分别于1945年、1947年制订了《工业重新安置法》和《城市农村计划法》，对愿意搬迁的工厂给予资金补助，并发给职工雇佣奖励金、职业训练补助费等。同时，还会调动个人、企业、行业协会等各类市场主体投入城市建设，加速城市建设和人口空间重塑的步伐。

另外，完善劳动力市场管理制度，提供丰富的就业、雇佣信息，使得市场上雇佣信息更透明、对等，这也是实现人口在区域间理性流动的方法之一。

中国的人口管理

关于适当地管理和服务城镇化进程中的流动人口，中国学者们已经进行了多年的累积和研究。

新中国成立初期，国家并未对人口的流动进行限制。1951年7月16日，公安部发布《城市户口管理暂行条例》，这是新中国成立后的第一部户口管理条例。它首次明确了城市户籍制度适用人群，并根据当时的历史条件区分了户的类别，统一了全国城市户口登记制度。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会发布《中华人民共和国户口登记条例》，首次将全国公民明确为户口管理的适用人群，初步明确了城市和乡村不同户口登记管理模式，城乡二元结构初步形成。随着户籍制度的确立，1958年之后我国人口流动明显减少。

直至20世纪80年代改革开放后，人口流动开始初成规模。为遏制流动人口犯罪现象，1985年7月13日，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》走进大众视野，“暂住证”和“寄住证”由此而来，城乡开始走向融合。1998年7月，国务院发布《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》，提出凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，可准予落户。落户首次与产业结合起来。

20世纪90年代后，流动人口数量井噴式上涨，解决如何让流动人口在流入地享有平等的权利的问题尤为迫切，随后，居住证制度应运而生。居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度的积极尝试。

2010年，国务院常务会议审议并原则通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。2015年12月12日，《居住证暂行条例》公布，2016年1月1日起正式实行。

由于户籍制度改革无法一步到位，通过先设立居住证制度，可以使得已经进入到城市的外来人口享受到一定范围的公共服务和便利，意义重大。

随着我国经济发展进入新常态，城镇化速度也将从高速增长转向中高速增长、城镇化发展转向兼顾规模扩大和质量提升。“十三五”期间，我国将全面推行覆盖所有未落户城镇常住人口的居住证制度，以居住证为载体，建立与居住年限等条件相关的基本公共服务提供机制。

（来源：新华网罗沙、陈菲《居住证的“前世今生”》，《人口与经济》尹德挺《人口有序管理的国际经验与中国实践》，央视网，人民论坛网《新中国户籍制度变迁详解》）

责任编辑 华南