强镇扩权的实践困境与突围策略

陈朋

强镇扩权是江苏在基层政府行政体制改革领域的一次重大探索。它在探索现代基层政府新架构、创新政府管理与服务新模式、创建江苏特色行政赋权改革新样本、激发基层经济社会发展活力等方面彰显出了积极成效。然而，调研发现，其遭遇的实践困境也不容忽视，亟需探寻突围之策。

——两头热中间冷。省市政府和乡镇政府都对强镇扩权持积极乐观的支持态度，但相比之下，县（市、区）政府的态度却较为冷漠。实际上，改革举措能不能落地生根，不仅需要省级层面的精心设计，更离不开县级政府的具体落实。而一旦出现两头热中间冷的尴尬局面，最终受影响的必将是扩权乡镇。导致出现这种情况的原因虽然较为复杂，但最主要的还是权力和利益的冲突。就权力冲突而言，强镇扩权本身就预设了赋予强镇一些经济社会管理权限。于是，有些强镇便借机扩充权力和机构。显然，这必将造成与追求县域平衡和整体利益的县级政府的矛盾。就利益冲突而言，相比较其它乡镇而言，强镇本身就是县域范围内的“聚宝盆”和“摇钱树”，扩权改革之后强镇经济自主权更大，县级政府对强镇的财政汲取能力受到严重影响。

——权力下放断链。强镇扩权的一个重要内容就是权力下放和体制的激活。但在一些乡镇下放的权力居然无法承接，而是被闲置起来，继而成为沉重的权力负担。一方面，下放的权力没有能力承接。一些地方的乡镇干部队伍年龄老化严重、学历层次低，强镇发展所急需的城建、土地、规划、安监等方面的人才极度匮乏，以至于很多乡镇干部身兼数职。所以，有的权力处于闲置断链状态，形成权力真空，继而遗留隐患。另一方面，权力机构之间的上下关系难协调。按照强镇扩权的原初设计，乡镇引进一定投资额以下的产业项目，只要乡镇自己进行了可行性论证，县市就会一路绿灯直接报省厅审核，但事实上有些省厅部门仍纠结于市级对口部门的初审，无形之中又导致过去需要盖的章现在依然是一个都不能少，以至于有的乡镇都是偷偷摸摸地上项目、遮遮掩掩地搞开发，过去的“处处碰壁”则变成了现在的“处处违法”。

——治理碎片化显现。所谓治理碎片化是指地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠，在公共计划中缺乏协同的状况。强镇扩权后，由于各镇有着自己的特殊情况和现实利益考量，在县级政府统一管理权力退出的情况下，往往从乡镇自我利益出发狭隘地追求个体目标。这种情况的长期累积，难免会加剧各强镇之间在政策制定、政策执行以及地方公共服务上各自为政、恶性竞争的混乱局面和碎片化困局。其集中表现就是乡镇治理的政策制定缺乏整体性和系统性，区域分割、利益自肥、罔顾公共利益的情况成为一些地方的常态。

——权力运行不够规范。随着改革深入推进，部分强镇出现了因不会用权或者滥用权力而带来的违规审批、盲目上马工程、权力寻租等问题。究其原因，既有主观方面也有其客观方面。一是乡土社会的特质预设了腐败滋生的温床。尽管是有优质的物质条件吸引，近年来有不少外地优秀人才涌入强镇，但是客观而言，其主体人口还是本地居民。在这种情况下，其熟人社会的特质对乡镇政府的影响非常明显。一旦缺乏完善的监督机制，腐败的产生就难以避免。二是行政管理科层制特点为滋生腐败创造了条件。乡镇是最基层的一级政府，工作特点是任务繁重复杂、千头万绪。上级政府所接触的信息往往是乡镇加工处理后的信息，而在加工处理过程中，信息难免会发生扭曲和遮蔽，影响权力的规范运行。

解决强镇扩权过程中存在的系列问题，需要从原初设计、政策设定和社会基层等方面着手配套解决。

明确核心标准，科学认定何谓“强镇”。强镇扩权，是对“强镇”的扩权。如果不是“强镇”，就不在扩权的范围之内，否则就是乱点鸳鸯谱。基于此，要明确“强镇”的三个关键性标准。一是经济标准。“强镇”一般是指经济发展水平较高的中心镇或者大镇，否则就不具备扩权的经济基础和外在压力。二是城镇化标准。即具备一定的城镇化规模和城镇发展基础，或者具备发展小城市的基础条件和潜力。三是具有一定的区位辐射作用。推动强镇的发展不仅仅是为了乡镇自身，而是试图通过它的壮大和发展带动周边乡镇的发展。因此，“强镇”应具有一定的区位优势，能对周边地区发挥辐射带动作用和传帮带作用，否则就会失去影响力。当然，“强镇”标准也是相对的、动态的，各地应因地制宜。

制定权力清单，有效下放权力。党的十八届三中全会提出，“可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。可见，无论强镇多么强大，下放的权力主要是管理权而不是其它权力。而管理权主要是指三类权力：一是履行基本公共服务职能的相关职权，如义务教育、医疗卫生、公共文化、民政救助等方面的职权；二是经济社会建设方面的职权，如城乡建设、土地经营、农田水利等方面的职权；三是市政类职权，如市政建设、公共交通、基础设施等方面的职权。虽然总体上看强镇扩权应与其经济社会发展情况相适应，但是还应根据强镇的不同类型扩大相应的管理权。比如，经济发展水平已经达到一定程度的镇，重点是加强社会领域的建设，在治理现代化上做文章。而常住人口规模大、工业重镇，要在适应产业转型升级需求的同时，在流动人口管理服务、市场监管等方面迈出大的步伐。

合理调适各种关系，优化强镇发展的外围环境。首先，省市政府要按照统筹发展的要求，站在一个新高度制定县级政府与强镇之间的权力关系清单，划分彼此的权责范围，使二者之间的权力和责任关系有章可循。这是强镇扩权改革的大前提。其次，整合强镇内部的权力关系，优化镇域范围内的权力运行机制，特别是要整合镇政府与“七站八所”的关系，赋予镇政府一定程度的执法权，增强其执法权能。在这个过程中，可尝试探索大部制，对职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，让有限的人投入到必要的公共事务治理中去。最后，调适政府与社会市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止政府“越位”、“错位”。同时，积极推动政社互动，构建政府主导与社会参与的协同共治机制，构建全民共建共享的社会治理格局。

加强制度建设，注重权力规范运行。制度是一种行为规范，能减少行为的不确定性。强镇扩权亟需从制度层面予以规范引领。一方面，健全完善基层民主制度，特别是要做好基层民主协商，让协商贯穿于决策前、决策实施过程中和决策评估阶段，着力构建程序合理、要素完备、环节完整的协商民主决策体系，保障人民群众依法参与决策。另一方面，加强权力监督，特别是要重视对一把手的权力监督，从权力授予、权力运行等层面有效抑制权力滥用，让扩充后的权力在阳光下沿着正常轨道运行。

防止一手硬一手软，坚持产业与生态的协调发展。产业是区域经济社会发展的基础和各项工作的重要支撑，抓产业聚集是现实需要和必然要求。也正如此，“以产业为中心”、“产业为王”成为很多强镇的主要口号。一切工作都向产业靠拢、向产业集聚，成为一些强镇的不二法则和中心任务。抓产业固然没有错，但是，产业不是凭空产生的，而是依存于一定的生态环境之中。事实证明，一个地方的生态环境不好，也是难以带动产业发展的。因此，要将生态环境保护作为扩权强镇的一项重要工作，要坚持生态保护与产业发展合力并进。

（作者单位：江苏省社会科学院中国特色社会主义理论体系研究基地）

责任编辑：苏胜利