提升巡视监督效能：问题与进路

钟龙彪+王俊

摘要：巡视作为党内监督的战略性制度安排，是全面从严治党的制度利器。要让巡视助力全面从严治党的利器作用更加凸显，就需要进一步提升巡视监督效能。巡视监督效能，主要体现为巡视监督对于促进管党治党所蕴藏的发现问题、形成震慑、遏制腐败、倒逼改革、促进治理等作用应有的效力。全面从严治党永远在路上，提升巡视监督效能只有进行时，没有完成时。进一步提升巡视监督效能，既要创新思路，又要优化对策。

关键词：全面从严治党；巡视监督效能；政治定位；巡视制度机制；创新

中图分类号：D2626文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）09-0062-04

扎实推进全面从严治党，需要把加强监督摆在更加重要位置，积极探索提升党内外监督效能的有效途径。巡视是党内监督的战略性制度安排，是全面从严治党的制度利器。要让巡视助力全面从严治党的利器作用更加凸显，就需要研究巡视监督效能的构成、运行机制，分析影响巡视监督效能的问题与成因，探讨充分发挥巡视的震慑遏制治本作用的有效路径，为全面从严治党提供更加有力的支撑。

一、巡视监督效能的构成与影响因素

根据《辞海》的解释，“巡”是指“往来视察”；“视”是指 “看、审察”。从字面上理解，巡视是指往来视察，边走边察看。巡视监督是其引申义，是指上级通过往来视察和察看的方式对下级进行监督。巡视监督，古已有之，在中国共产党早期也曾有之。中国共产党在新时期实行的巡视监督，是指党的中央和省、自治区、直辖市委员会等党组织，依据党章和有关党规规定，组建巡视机构，配备巡视工作人员，对下级党组织领导班子及其成员进行监督。[1]5

根据《现代汉语词典》的解释，效能是指事物所蕴藏的有利的作用。巡视监督效能所指的“事物”是指巡视监督组织结构、巡视监督行为和相关制度的集合；“蕴藏”的含义是指巡视监督蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的作用的意思；“有利的作用”是指应达到的理想状态，在这种秩序状态下，能以较小的巡视监督资源的投入实现最佳的巡视工作目标。巡视监督效能，就是指巡视监督对于促进管党治党所蕴藏的发现问题、形成震慑、遏制腐败、倒逼改革、促进治理等作用应有的效力。

概括起来，巡视监督效能构成主要是指精准发现问题和有效推动解决问题这两个方面的效力：

一是精准发现问题力。巡视工作的根本目的是及时准确发现问题、有效推动解决问题、促进执政党健康发展。能否精准发现问题是衡量巡视监督效能高低的第一标准。提高发现问题能力是加强和改进巡视监督的第一位要求。巡视工作的本质是监督，就是要求做到全面了解情况、深入发现问题。不仅对苗头性、倾向性问题要早发现、早提醒、早反映、早制止，使巡视对象不犯或少犯错误，起到预防和警示作用，而且还要通过有关部门、单位对涉嫌违纪违法线索进行核查、处理，达到惩治和震慑不正之风和腐败问题的效果。巡视监督的过程就是通过发现问题来推动解决问题的过程。没有深入发现问题这个前提，推动解决问题就成了无源之水、无本之木，巡视工作也就失去了其应有的价值。可以说，能否及时、深入、准确地发现问题始终是检验巡视监督效能的首要标准，也是衡量巡视工作成效的重要指标。

二是有效推动解决问题力。有效推动解决问题力是衡量巡视监督效能的重要指标。巡视监督从程序上可分为“三步走”，即发现问题、负责任地提出解决问题的建议、推动问题解决。如果巡视过程中虽然发现了有价值的问题，但是巡视过后便万事大吉、一走了之，有病不治、问题得不到真正解决，变成所谓“烂尾工程”，这样就会导致有问题的地方、单位和人在巡视期间紧张一阵子后长出一口气，依然故我，甚至变本加厉，而反映问题的群众因为期待不能实现就会失望，最终使人们对巡视工作失去信任和信心。这显然不利于巡视监督的可持续发展。

巡视工作运行程序包括准备、了解、报告、反馈、移交和整改六个环节。在这六个环节中影响巡视监督效能有效发挥的因素包括：（1）巡视监督领导者（包括中央和省区市党委；巡视工作领导小组；巡视工作领导小组办公室）的责任意识与管理能力。（2）巡视监督执行者（包括巡视组组长、成员）的责任意识与发现问题能力。（3）被巡视对象的支持配合度。（4）纪检监督、司法监督、群众监督、审计监督、舆论监督等其他监督形式的支持配合度等。为此，必须在各个环节采取有效措施抑制不利因素，强化巡视监督主体和客体的内生动力和外生压力，方能充分发挥巡视监督的震慑遏制治本作用。如下图所示：

与其他监督形式相比较，巡视监督发挥效能既有优势，也有劣势。巡视监督的比较优势体现在三个方面：一是巡视组代表上级组织，具有较强的权威性，容易取得群众信任；二是巡视组成员来自外地、外单位，具有独立性，敢于监督；三是巡视监督发现问题能力强，具有震慑性。巡视监督的比较劣势也有三个方面：一是权力有限，巡视只发现问题、不解决问题，如果群众反映的问题在巡视后不能得到真正解决，会影响群众以后参与巡视监督的积极性；二是时间有限，每次巡视时间不会太长，如果准备不足，能力有限，就难以发现有价值的问题；三是自我监督有限，巡视长于对巡视对象的监督，短于对自身监督，如果自我监督乏力，可能导致巡视权力被滥用，产生负面作用。为充分发挥优势，抑制劣势，就必须扬长避短，提升巡视监督效能。

二、巡视监督发挥效能中存在的问题及其成因

全面从严治党永远在路上，提升巡视监督效能只有进行时，没有完成时。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视巡视工作，大力改革创新巡视理念、制度、体制、机制，巡视强度、力度、效果空前提升。从总体上看，巡视在发现问题、形成震慑、遏制腐败蔓延势头等方面发挥了明显作用，成为治党的利器。但是，与全面从严治党的新要求相比，巡视监督效能还需要进一步提升，仍然存在一些不容忽视的问题，突出表现在发现问题困难和推动解决问题困难两个方面。

一方面，在有限的巡视时间中发现有价值的问题困难，巡视效率需要进一步提高。

由于每次巡视的时间非常有限，要在短时间内发现有价值的问题线索客观地说并非易事。近年来，随着巡视工作深入推进，巡视监督对于促进全面从严治党的作用和意义日益彰显。同时，制约巡视工作深入开展的效能不高问题也愈发突出，集中表现在巡视发现问题困难、发现的问题总体价值不高、重大违纪违法线索较少等方面，影响了巡视成效。

一是难以发现有价值的问题，弄不清问题所在。在巡视组开展的座谈、个别谈话中，谈话对象在交谈中由于顾虑较多，普遍存在讲工作多、讲问题少，讲成绩多、讲不足少，讲一般性问题多、讲实质性问题少，讲领导班子集体多、对领导班子成员评价少等现象，要通过个别谈话发现核心的、要害的问题，不太容易。在对巡视对象的问卷测评中，不少地方存在“一勾到底”的现象，使测评结果失实，对发现问题的可用性不强。由于腐败问题具有隐蔽性，在巡视组开展的走访中，由于有的走访流于形式，走马观花，发现不了隐藏在背后的复杂问题。

二是通过巡视发现的问题较多地集中在地方经济社会发展方面，关于领导干部违法乱纪方面的问题数量少、比例低。例如，2004年至2013年第一轮巡视，广东省共开展巡视26批287次，巡视回访5批40个单位，发现问题1335个，平均每次巡视发现问题408个，多数问题涉及被巡视地区经济社会发展情况，如经济指标、政府债务、环境保护、干部人才培养等，而作为巡视监督本职所应着重关注的党风廉政建设和反腐败工作方面的问题则不多。据调查，十七大以来广东省通过巡视发现的各类问题中，违纪违法问题100件，仅占8%。[2]

三是通过巡视获取领导干部搞腐败案件线索的成效还不够明显。有的地方虽然存在 “塌方式”、系统性、区域性腐败，在对该地区、部门的巡视时却没能发现实质性问题，但是后来由于其他案件的牵连，“拔出萝卜带出泥”，查办了不少大案要案、窝案串案。例如，据统计，2009年至2013年第一轮巡视结束，广东省委10个巡视组共巡视了14批143个单位，发现违纪违法线索92条。2009年至2012年底，广东省立案查处县处级以上干部1143人，通过巡视发现线索59条47人，仅占41%。[2]

综合分析，巡视发现有价值问题困难的主要原因有以下三个方面：

从巡视客体看，个别被巡视的地区、单位党组织认为只要在被巡视过程中不要被发现问题就万事大吉。在实践中就出现了在被巡视时极力应付，甚至为了不让巡视组发现问题而截访，尽量让巡视组不发现或少发现问题。被巡视地方有的党员干部不愿、不敢讲真话，影响了巡视发现问题的效力。一是不愿讲。有的干部虽然了解真实情况，但由于怕得罪人，奉行“多一事不如少一事”的庸俗哲学，对有问题的人和事有意掩盖、袒护。二是不敢讲。有的党员干部对巡视组的公信力缺乏信心，担心讲了真话后会被泄露给当事人，招致打击报复。三是不想讲。有的党员干部认为巡视组解决不了他们反映的问题，讲了真话不仅白讲，反而会对自己不利。尤其是在一些政治环境不宽松、民主氛围不浓的地方，长期没有讲真话的氛围，“讲真话成本大于收益”的官场“潜规则”让人望而却步。四是不肯讲。个别干部本身就存在违纪违法问题，作为既得利益群体的一员，生怕讲真话会引火烧身，自然不肯多说。

从巡视干部看，巡视组干部选配使用方式僵化，导致巡视干部的工作主动性、积极性和创造性不强，制约了效能提升。大多数巡视组干部主要来自纪委、组织部两家，其中大部分巡视干部长期超负荷工作，压力大，但是多年未轮岗，发展空间也受限制，这样容易使巡视干部产生“被边缘化”的感觉。在激励和约束上，巡视绩效考评和责任追究制度执行不力，导致工作缺乏硬指标、硬约束，影响队伍活力。此外，巡视干部大多数是临时抽调人员，对巡视工作熟悉需要时间和历练，再加上缺乏系统性、规范性培训，业务水平不高，往往不能适应巡视工作特别是发现问题的要求。

从巡视方式看，巡视工作方式方法创新不足，难以适应新时期巡视工作发现问题的需要。比如，个别谈话是巡视发现问题的主要方式，但是实践证明，如果不精心选择谈话对象，创新谈话方式，优化谈话氛围，就难以谈出真实情况；信访是巡视发现问题的另一种主要方式，由于在巡视期间，信访量巨大，信访问题庞杂，而巡视组人员少，对来信来访来电难以妥善应付，从中沙里淘金，发现重大问题线索；走访调研也是巡视发现问题的一个途径，但是，从巡视实践看，有的地方存在事先安排多、接触群众少，看到政绩多、发现问题少等情况。

另一方面，巡视后整改问题不充分，巡视成果运用效用需要增强。

巡视监督的目的是解决问题，如果发现了问题最终却得不到解决，巡视效能就要打折扣。这就必须重视巡视成果运用，做到件件有着落。巡视成果运用是指根据巡视制度规定，巡视工作主体将巡视成果（巡视报告）信息反馈给巡视对象和相关部门，要求其按期整改或对发现的问题按要求移送交办，以及处理落实和巩固成果的过程。从实践看，巡视成果运用中存在的主要问题有以下几个方面：

一是消极对待，不整改。有的地区或单位领导对巡视反馈意见和整改建议不是以积极严肃认真的态度抓好整改落实，而是觉得既然对本地区或本单位的巡视工作业已结束，巡视监督压力就没有了，于是对那些需要自身整改的问题就消极对待、不积极作为，对那些需要上级部门和相关横向部门协调整改的问题就畏难、不努力，对巡视办移交给本地区或单位的违法乱纪案件不严肃认真查处，从而导致巡视后的整改工作不见成效。

二是做表面工作，不真改。有的地区或单位在问题整改落实中，出于上级压力不得不整改，但又缺乏完全彻底的决心，不能完全严格按照要求进行整改，只做表面功夫，不解决实质性问题，导致群众对问题整改落实情况不满意，得不到社会的认可。

三是浅尝辄止，不深改。有的被巡视地区和单位在整改问题时只治标，不治本，只是根据巡视组移交的问题线索查办几个案件，查完案件就到此为止了，不从体制机制和监督管理上找问题存在的原因，不去深挖腐败问题滋生蔓延的根源，不扎牢制度篱笆，不从源头上防治腐败，导致“前腐后继”“四风”问题频发。

当前在巡视整改上之所以还存在上述问题，其原因概括起来主要有四个方面：

一是认识不深。从巡视组的认识看，个别巡视组认为只要巡视报告写完了、交上去了，巡视工作就完成了。在工作中只管“巡”和“视”的过程完成，忽视了巡视工作中最关键的一环——巡视成果运用，对被巡视地区单位的后期整改工作不闻不问。从被巡视地方的认识看，有的认为巡视组走了，巡视监督就结束了，就没有压力了，就万事大吉了，对巡视报告中提出的问题和建议视而不见，充耳不闻，没有真正放在心上，抓在手上，落实在整改上。

二是制度不健全。关于巡视成果的运用，《中国共产党巡视工作条例》虽然从工作程序的角度对巡视组和被巡视地方、单位在完成巡视了解工作后所做的工作有明文规定，但没有专门针对巡视成果从产生、运用、效果监督等具体的制度规范。由于缺乏有力的刚性制度保证，导致一些地区或单位的巡视的问题每一次都似曾相识，就是整改不到位。究其原因，主要是因为对巡视成果运用缺乏刚性制度的有效监督和约束，对那些不认真整改的行为缺少严格的问责。

三是整改责任归属不够明确。 目前，关于巡视成果运用的责任归属规定不够具体、明确。例如，巡视成果运用、巡视整改的责任主体应包括哪些，各责任主体在成果运用、整改方面应承担什么责任，对不落实责任的由谁来承担监督责任、追责责任，等等，都缺乏有约束力的制度规定。那么，在实践中如果巡视组发现的问题该报告不报告、被巡视单位对巡视组提出的问题应当整改却不予整改，巡视领导小组有关领导人包括纪委和组织部的有关领导者对巡视组报告的问题置之不理等问题应该由谁来追责？谁来担责？这些责任的划分和承担都还不够明确。

四是整改责任意识不强。中央巡视办负责人指出：“当前，省区市巡视成果运用不足，仍然是影响和制约监督效果的突出问题，有些被巡视党组织整改不够积极、避重就轻、敷衍了事，对巡视移交问题线索轻易查否、处理偏轻、久拖不办等现象仍然不同程度存在；对涉及普遍性、倾向性问题重视不够、关注不够、分析不够，在‘抓早抓小方面还存在明显不足。”[3]究其原因，主要是因为少数被巡视地区或单位的领导，缺乏担当精神、责任意识。有的因循守旧、缺乏创新精神不愿整改，有的求稳怕乱、缺乏信心不敢整改，从而使整改工作长期搁置不前。

三、提升巡视监督效能的思路与对策

充分发挥巡视在全面从严治党中的重要作用，关键在于提升其监督效能。巡视监督效能越高，助力全面从严治党作用就越显著。进一步提升巡视监督效能，既要创新思路，又要优化对策。

一方面，要创新提升巡视监督效能的思路。提升巡视监督效能是个复杂的系统工程，必须构建内外兼修、上下联动、硬件与软件齐备的制度机制。

一是要内外兼修。在内部，要建立健全巡视制度，强化巡视监督主体和客体的内生动力和外生压力。在外部，要与其他监督形成合力。离开其他监督效能的提升，只是提高巡视监督效能，单打一，难以完全实现目的。

二是要上下联动。在上，要发挥中央巡视的主体作用；在下，要夯实省级和中央单位巡视的基础作用。只有充分发挥中央和地方两个层面的主动性、积极性和创造性，形成全国“一盘棋”格局，才能有效提升巡视监督效能。

三是要硬件与软件齐备。在硬件方面，要健全巡视机构，解决人员、经费等保障问题。在软件方面，要有高效管用的发现问题的方式方法、激励与约束巡视人员履行职责的管理手段等。

另一方面，要不断优化提升巡视监督效能的对策。

一是巡视的政治定位要更加明晰，聚焦全面从严治党。2015年10月，王岐山同志在中央第八轮巡视动员部署会上强调，巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是政治巡视，不是业务巡视。[4] 这表明，进一步提升巡视监督效能，首先要抓住巡视工作是政治巡视的本质属性，坚持巡视工作的正确政治方向，在政治定位上聚焦全面从严治党。巡视聚焦全面从严治党，就是要在巡视中从政治纪律和政治规矩的高度和深度去发现问题，聚焦党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败以及选人用人，看看被巡视地方、单位党组织的领导核心作用发挥得够不够、领导班子凝聚力强不强，是不是坚定地与党中央保持高度一致，是不是在管党治党上体现“全面从严”的要求。巡视聚焦全面从严治党，还要推动被巡视单位党组织落实全面从严治党主体责任，强化党的领导核心作用，强化广大党员特别是党员领导干部的党章党规党纪意识，使所有党员干部做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒。

二是创新巡视制度机制，提高发现问题能力。要创新巡视监督方式方法，解决发现问题办法不多、价值不高、效果不佳的问题。首先是拓宽广度，丰富发现问题的渠道途径。通过协调纪检监察、组织人事、信访、审计等机关和部门的力量，利用实地检查、座谈、访谈、测评特别是分析当地社情民意、网络舆情热点等方式，广泛了解掌握被巡视地方的领导干部在党风廉政建设和选人用人等方面的问题线索，做到有的放矢。其次是突出深度，增强挖掘问题的能力。要善于从贯彻执行中央大政方针、重大决策部署的情况，看被巡视单位领导班子政治立场是否坚定，政治纪律是否严明，政治规矩是否清楚。最后是抓住细节，提升以小见大发现问题的分析能力。要善于从具体工作细节中查找问题漏洞。要通过对领导干部“8小时”外的行为爱好和生活圈、社交圈等相关情况的了解，发现其存在的不正常问题。

要创新巡视考核评价体系和责任追究制度，破解巡视组发现问题积极性不高、责任感不强的问题。首先是要建立巡视效能考核评价体系，对巡视组成员每次巡视任务的完成情况进行科学考核，作为巡视干部评先评优、提拔任用的标准。其次是要健全巡视责任追究制度。加强监督，对巡视监督不认真、不负责、长期不能发现有价值问题的，要严肃问责。通过巡视责任倒逼，增强巡视干部尤其是巡视组负责人发现问题的责任感和紧迫感。最后是要建立教育培训机制。结合巡视工作重点，有计划、有针对性地对巡视干部进行培训，提升巡视干部的政治素质和专业化水平。

三是强化巡视成果运用，加强问题整改落实。 要加强巡视成果运用、问题整改落实的制度建设。当前少数地区或单位存在的问题整改工作不落实、不真正落实、责任难被追究等现象，究其原因，是因为其在问题整改落实环节上缺少完备的制度和有效的机制保障。为有效解决目前巡视整改中存在的问题，必须抓紧建立健全规范整改落实工作的党内法规制度，明确细化巡视整改责任主体、整改目标、整改任务、整改要求、整改程序、整改监督、整改问责等问题，在制度层面上防止出现模糊地带。

要对巡视成果运用、问题整改落实进行严格问责。开展督办检查和严格问责，是提高巡视监督效能的重要手段和措施。要将巡视成果运用、问题整改工作的每一项职责、任务落实到具体的责任部门和人员头上，赋予其相应的权力，明确其承担相应的责任，有权必有责，不履责就要严格问责，如此，才能有效遏制问题整改落实无人负责、不愿负责、难以尽责的现象，避免对问题整改所负责任出现空白地带，确保问题整改落实真正完全到位。

参考文献：

[1]干以胜，张纪南.中国共产党巡视工作教程[M].北京：中国方正出版社，2012.

[2]关于增强巡视工作发现问题能力的研究报告[N].中国纪检监察报，2014-06-25.

[3]姜洁.落实中央巡视工作方针.巩固深化省区市巡视工作[N].人民日报，2015-08-19.

[4]巡视，是政治巡视不是业务巡视[N].中国纪检监察报，2015-11-05.

【责任编辑：黎峰】