论全面从严治党进程中人民群众监督机制的构建及优化

崔新生

摘要：全面从严治党除了加强执政党自身建设以外，还要重视人民群众的监督作用。构建一个科学高效的人民群众监督机制，需要从法律规范、思想观念、制度保障、组织机制等方面同向发力、协调推进。只有更好地发挥人民群众的监督作用，才能实现党风、政风和社会风气的根本好转，最终形成风清气正的良好政治生态。

关键词：全面从严治党；群众监督机制；政治生态；法律规范；制度保障

中图分类号：D62文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）09-0066-03

2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出：“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。”[1]明确指出了从严治党必须发挥人民群众的监督作用。在以后的多次讲话中，习近平反复强调党组织和党员领导干部要自觉接受人民群众的监督，要织密群众监督之网，要多听取群众的意见和批评，要让人民群众评判从严治党的成效。这些论述表明，全面从严治党必须重视群众的监督。这既是党的性质和宗旨的体现，也是社会主义民主政治发展的必然要求。那么，在全面从严治党的过程中，如何发挥人民群众的监督作用，如何构建科学高效的人民群众监督机制？本文拟对这个问题略作探析。

一、建立和健全监督法律规范，保障人民群众能够充分地行使监督权

要优化人民群众的监督机制，就必须切实保障公民的政治权利。所谓公民政治权利，就是公民参与并影响国家政治生活从而在政治领域实现其内在需要的权利，是宪法和法律对公民参与并影响国家政治生活的内在需要的确认和保障。[2]457如果公民不能行使政治权利，那么对政治权力的制约监督也不可能实现。因此，在公民的各项权利中，政治权利居于主导地位，对于制约监督权力运行具有标志性意义。而保障公民的政治权利，最重要的是保障公民的监督权，使人民群众能够广泛参与到从严治党的各个环节，使权力在阳光下运行。人民群众是全面从严治党的力量源泉，只有把人民群众发动起来，齐心协力，攻坚克难，才能取得管党治党的良好效果。

有关公民的监督权，《中华人民共和国宪法》第41条做出了明确规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这就表明，公民有对国家机关及其工作人员进行监督的权利，公民监督权包括公民对国家机关及其公务人员权力行为的批评建议权，对国家机关及其公务人员违法违纪行为的检举揭发权，对国家机关不当立法的复决权，以及剥夺公务人员作为国家权力行使者资格的罢免权，等等。然而，宪法对公民的监督权只是做出了原则性的规定，并没有解决公民如何行使监督权的问题。因此，还需要配套的法律把这些原则具体化，从而增强宪法的实用性，更好地保障公民监督权的实施。比如，对于公民如何行使批评建议监督权、控告申诉监督权，全国还没有统一的专门法律，这就为党政机关及其工作人员逃避公民监督留下了空间。另外，有关公民监督的规定多为政策和内部文件规定，上升到法律层面的很少。由于法制的不健全，有关公民监督的程序、责任等都没有明确的规定，导致公民监督常常 “无法可依”。为此，需要进一步建立和完善有关公民监督的法律法规，为公民行使监督权提供有力的法律保障。

建立和健全法律法规，强化对权力腐败的法制制约，是推动党风廉政建设向纵深发展的必然要求。为了更好地发挥人民群众的监督作用，执政党必须坚持依法执政，不断完善制约监督方面的法律法规。只有把群众对国家机关及其公务人员行使权力的制约监督机制制度化、法制化，才能更好地保障人民群众的监督权，才能实现党风、政风和社会风气的根本好转。邓小平曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[3]333这要求我们必须进一步健全群众监督法律体系，使其具有法律效力和更高的权威性。首先，要建立健全党内监督法规，形成具有法律效力的党员行为规范和监督依据。党章和党内政治生活的准则，是全党总的行为规范，我们必须坚决贯彻执行。此外，党中央还提出了一系列有关领导干部廉洁自律的规定，这些都是党内监督方面的重要制度，必须进一步使其系统化、法制化，从而提高它们的法律效力。其次，要制定《公务员财产申报法》，规范公务员收入来源。建立公务员财产申报制度，使国家公务人员处于人民群众的监督之下，这不仅是防止权力腐败的一项重要制度，也是中国特色社会主义民主制度的重要体现。最后，要尽快出台《中华人民共和国监督法》《中华人民共和国公民信访法》《中华人民共和国公民举报法》等法律法规，畅通人民群众监督的渠道。通过制定这些法律法规，进一步对公民监督的原则、职权、方式等作出具体规定，使公民更好地行使监督权，从而保障监督目的的实现。

二、建立和健全监督教育机制，不断增强人民群众行使监督权的意识

意识是行为的向导，有什么样的意识就有什么样的行为。公民监督必须有相应的意识作为支撑。公民监督意识不仅包括监督主体的主动监督意识，还应包括监督客体自觉接受监督的意识。然而，从现实情况看，我国公民监督意识还比较薄弱，监督能力还比较欠缺。

就监督主体来讲，有以下几个方面的问题：（1）不知监督。由于我国人口众多且结构复杂，国民总体的文化水平还有待提高，还缺乏基本的法律知识素养，不知道什么是监督，对我国现行的监督体制也缺乏基本的认识和了解。因此，即使自己的权益受到侵犯，以及看到一些国家公务人员有违法乱纪的行为，也不知道去监督，不知道这是法律赋予自己的职责，不知道这是公民应该享有的权利。（2）不想监督。部分群众认为腐败与自己没有直接的利益关系，采取“事不关己，高高挂起”的态度，甚至还有一部分群众价值观扭曲，不但不认为腐败是丑恶的现象，反而认为这是一种有能力的表现。（3）不敢监督。由于受到长期的封建专制思想的影响，在部分群众看来，历来是“官官相护”“民斗不过官”，腐败分子都掌握着权力，而且都有广泛的关系网和强大的保护伞，和他们斗，不仅不能打倒腐败分子，还可能会遭到打击报复，所以都不想自找麻烦，不敢去监督。（4）不懂监督。部分群众即使愿意监督，但对如何实施监督缺乏基本了解，尤其是在监督程序和监督行为的选择上缺乏基本知识储备，即使行使了监督权，也因为在程序和行为方面的选择失当，而导致监督流于形式，没有真正发挥作用。此外，还有部分公民不能做到依法依规监督，不能理性地表达利益诉求，监督行为出现无序化的现象，从而给社会造成混乱，不利于社会的和谐稳定。

就监督客体来讲，部分党政领导干部和公务人员主动接受监督的意识比较差，主要表现为：（1）害怕监督。有部分领导干部自身不干净，存在着权力腐败和渎职失职的问题，担心群众一监督自己的问题就暴露出来，所以想尽一切办法逃避群众监督，不让群众去监督。同时，部分领导干部认为接受群众监督容易让上级领导机关误认为自己有问题，从而失去其信任，影响自己的政治前途，因而也不愿意让群众监督。（2）曲解监督。部分领导干部认为发动群众监督就是搞群众运动，曲解中央提出的在党风廉政建设中不能搞群众运动就是不能依靠群众。还有部分领导干部认为，让群众监督党政机关及其公务人员的工作，就会暴露更多社会的阴暗面，从而影响党和政府的形象，动摇人民群众对党和政府的信任，影响到社会的安定团结。（3）轻视监督。由于受传统官本位思想的影响，部分领导干部忽视甚至轻视群众的监督，认为自己是掌握权力的，人民群众必须服从权力的管理，权力大于权利，人民群众没有行使监督的权利，自己也没有接受监督的义务。有的领导干部认为，人民群众文化水平低，法律观念差，没有能力行使监督权，不愿意接受群众的监督。更有甚者认为群众监督就是在找自己的麻烦，跟自己过不去，因而不重视群众监督，甚至对监督举报者进行打击报复。

为了提高公民参与监督的意愿和能力，增强国家机关工作人员接受监督的意识，建立和健全公民监督教育机制就显得非常迫切。通过加强公民参政知识和技能的教育，不断提高公民的政治能力，从而进一步提高公民政治参与的程度，增强政治参与的有效性。要在教育内容和手段上采取有力措施，消除群众中存在的不知监督、不想监督、不敢监督和不懂监督的问题，提高人民群众的监督意识。对各级领导干部来讲，要对他们加强权力观和政绩观教育，使他们认识到群众监督的重要性，认识到他们手中的权力是人民群众赋予的，他们的执政成效如何必须得到人民群众的评判，群众满意是他们工作的最高标准。只有这样，领导干部才能自觉接受群众监督，并为群众监督创造条件、畅通渠道。一方面，通过宣传教育，增强责任意识。责任意识是人民群众监督意识的前提，即使公民意识到按照宪法和法律的规定自己享有对国家机构及其公务人员进行监督的权利，但如果公民缺乏责任意识，也不会实施相应的监督行为。同样，监督客体也要有相应的责任意识。在现代文明社会，权力代理人必须具备责任意识，否则他就不能主动调适自身行为以适应公民监督的要求。另一方面，通过宣传教育，增强法律意识。法律意识是群众监督的规范性要求，群众进行监督必须在法制的轨道上进行，否则就会导致社会的混乱。同样，监督客体也要具有相应的法律意识，在宪法和法律规定的范围内行使权力，同时要保障监督主体能充分地行使监督权。

三、建立和健全监督制度体系，为人民群众行使监督权提供制度支撑

监督制度是群众监督的必要前提。加强群众监督，要有强大的制度支撑。当前，我国的群众监督制度还不健全，有些监督制度规定过于笼统，操作性不强，而且多为党内文件和部门规章，效力和层级不高。因此，今后应重点完善以下几个方面的公民监督制度。

一是政务公开制度。要实现真正的群众监督，提高群众监督的效能，必须打破暗箱行政行为模式，消除公民与监督对象之间的信息不对称，保证群众的知情权。列宁曾经指出：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”[4]16知情权是群众监督的前提条件。群众要行使监督权，就要了解党政机关及其公务人员的施权情况。群众能否了解这些情况，取决于党政机关及其公务人员对群众监督的态度和看法。由于历史和现实的原因，党政机关及其公务人员对群众监督持有一种排斥的态度。为了达到规避群众监督的目的，一些党政机关及其公务人员采取各种方法封锁政府内部消息，并以各种理由拒绝对外发布相关信息。这就使监督者和被监督者之间出现了信息上的不对称，从而制约着群众监督权力的行使和实现。为此，要推进电子政务建设，完善政务公开平台，在充分利用传统政务公开信息方式的基础上，合理利用现代信息技术手段。同时，要注意政务信息公开的及时性、准确性，避免“选择性公开”“关键信息缺失”等情况的出现。

二是举报人保护制度。举报是群众监督的重要形式，因而举报制度应该是群众监督制度的核心制度之一。但是，目前我国的举报制度存在重大缺陷，举报人的权利甚至人身自由得不到保障，使群众举报的积极性下降。因此，必须进一步完善举报人制度，更好地保障举报人行使监督的权利。首先，要建立和健全举报人保密制度。接受举报的国家机关及其公务人员要严格遵守保密条例，严格遵守党的政治纪律和组织纪律，不得把举报信息泄露给不相关的人，更不能泄露给被举报的对象。对举报保密工作执行不力的机关及其公务人员，要严格追究其法律责任。其次，要建立和健全举报人安全制度。接受举报的国家机关及其公务人员要保障举报人及其家属的人身安全和财产安全，对于打击报复和陷害举报人的行为要给予严厉的惩处，必要的时候可以采取异地安置的办法保证举报人的正常生活。最后，要建立和健全举报人奖励制度和损失补偿制度。国家应该对举报属实的举报人给予相应的物质奖励和适当的精神奖励，同时引导社会力量参与对举报人的奖励。此外，国家还应该对举报人在举报中遭受的直接损失作出相应的补偿。

三是责任追究制度。对查办、处理群众监督意见态度不认真、不负责，答复不及时，查办结果与实际不符的，以及出现打击报复举报人情况的，由上级党委负责，严厉追究相关领导干部和公务人员的责任，问题严重性质恶劣者还要追究法律责任。对领导干部的举报查证属实的，要把监督结果与领导干部的政绩考核、职务晋升等方面挂钩，对群众意见比较大、确实存在着违法乱纪行为的干部，要坚决地降职、撤职，甚至移送给司法机关追究其刑事责任。同时，接受举报的国家机关及其公务人员要对公民的举报及时反馈，并在不影响案件处理的情况下及时向举报人和社会公布案件进展情况和处理的结果，对于处理公民监督的程序和方法也应及时公布，以便接受社会的监督。如果国家机关公务人员在处理群众监督事件时存在违法和不按程序办理的情况，也应受到相应的处罚。

四、建立和健全监督组织机制，不断提高人民群众行使监督权的实效性

作为公民个人，其行使监督权的力量是有限的、分散的。要提高人民群众行使监督权的能力，增强人民群众行使监督权的有效性，必须着力提高群众监督的组织化程度。“一个社会中的某个利益集团若想对政府的政策施加影响，保护自己的利益，必须采取一定的行动，而集体行动要想有效，则需要有一个良好的组织，能代表该集团成员的利益进行活动。”[5]823当前，我国群众监督存在着“监督有名、监督无力”的困境，这主要由于公民个人监督处于“散沙”状态，缺乏组织协调能力，很难形成集体合力。要改变这种状态，必须增强群众监督的组织协调力量，进一步提高群众集体行动的意愿和能力。

要提高群众行使监督权的实效性，必须保障群众监督渠道的畅通。一方面，要保障传统渠道的畅通，如批评、举报、信访、申诉等；另一方面，还要不断开发新的群众监督渠道，如“干部任前公示”“群众评议”等渠道，为更好地发挥群众监督作用提供全新的途径。此外，由于群众监督不具有法律上的强制性，不能立即产生法律效果，因此，必须把群众监督与人大监督、行政监督、司法监督以及党内监督等形式协调起来，使群众监督能够及时转化为专门机关监督或党内监督，才能更好地发挥群众监督的作用。

要提高群众行使监督权的实效性，必须发挥群众组织和社会团体在群众监督中的作用。在我国，社会团体主要有工会、共青团、妇联等组织，群众性组织有居委会、村委会、职代会等。群众组织和社会团体都是群众性的组织，与社会某些群众都有着直接和广泛的联系，代表和反映着一部分群众的利益和要求，因此，他们对国家机关制定的政策和执行法律的情况特别地关注，并且能够发挥监督作用。当然，社会团体和群众组织要发挥更大的作用，离不开政府职能的转变。这就要求政府有关部门转变观念，更加重视群众监督，通过建立和健全社会管理体系，培育和管好社会组织，支持群众监督。要积极探索群众参与监督的体制和机制，多方创造条件，努力形成群众监督人人参与的良好局面。

要提高群众行使监督权的实效性，必须重视新媒体监督平台。以移动互联网为代表的新媒体，在改变信息传播方式的同时，也极大影响和改变了群众的监督方式。人们可以运用官方网站如中纪委举报平台等进行举报和民间网络如微博、微信等渠道曝光，对权力运行、社会热点问题以及党员干部作风等进行监督，行使自己的监督权。由群众自发进行网络曝光等形式的监督，在当前党员干部违规违纪查处方面已经发挥出很大的作用，这是对传统媒体监督的延伸，也是社会舆论监督的有效形式。人民网与人民日报“网络监督”联合调查结果显示，在2505名被调查对象中，879%的网民非常关注网络监督，绝大网民（933%）当遇到社会不良现象时，都会选择网络曝光。[6]32因此，网络监督日益成为现有监督机制的重要补充，新媒体监督平台逐渐成为群众监督国家机关及其公务人员的主流方式。

结语

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。人民群众是党执政的力量之基，全面从严治党必须充分发挥人民群众的监督作用。当前，我国正处在全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化新的历史时期，这对中国共产党治国理政、管党治党提出了更高的要求。党的执政成效怎么样，人民群众最有发言权，人民群众是最公正的评判者。因此，必须注重发挥群众监督优势，通过群众的广泛参与，逐步推进党风、政风和社会风气的根本好转，形成“政治清明、政府清廉、干部清正”的良好政治生态。

参考文献：

[1]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09（02）.

[2]王寿林.权力制约和监督研究[M]. 北京：中共中央党校出版社，2007.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]列宁全集 （第33卷） [M].北京：人民出版社，1985.

[5]金太军，张劲松，沈承诚.政治文明建设与权力监督机制研究[M].北京：人民出版社，2010.

[6]宋学来.发挥新媒体密切党群关系的便捷作用[J].红旗文稿， 2014，（6）.

【责任编辑：闫生金】