当前法治政府建设的主要障碍及其破解之道

刘素霞

摘要：建设法治中国，其核心是建设法治政府。法治政府是有限有为、廉洁透明、诚信负责和亲民服务型政府等各项内在要求的统一。当前，建设中国特色法治政府还面临着诸多障碍，主要表现为：行政执法体制尚未完全理顺，行政执法理念还不统一，政府职权交叉现象较为严重，执法人员的素质还不能普遍适应执法需要。为此，要大力推行权力清单制度、加快行政执法体制改革，坚持依法服务行政、转变政府执法理念，切实落实行政执法责任制和完善政府监督机制，以有效破解法治政府建设的障碍，推进依法行政，造就中国特色的法治政府。

关键词：依法治国；法治政府；依法行政；国家治理体系现代化

中图分类号：D9204文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）09-0104-04

法治是一个源自于西方的概念。西方法治政府理论经历了古希腊、古罗马、资本主义和当代四个时期的演变，在哲学家和法学家们的研究视野中不断开花结果。在我国，早在1997年，“依法治国，建设社会主义法治国家”就写入了党的十六大报告。1999年中华人民共和国宪法修改时，又将这一历史任务写入了宪法。同年下半年，国务院发布《全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出“建设法治政府”的目标。党的十八届四中全会全面部署推进依法治国的基本方略，同时提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

建设法治政府，是我国当前推进政府治理、实施依法治国方略的关键和核心。依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国的实现具有决定性的意义。现阶段，民主政治为法治政府建设提供了政治基础，市场经济为法治政府建设提供了经济条件，社会主义法治文化为法治政府建设提供了文化条件，这些基础和条件为我们全面推进法治政府建设铺平了道路。然而，法治政府建设永远在路上，实践中仍会遇到诸多障碍，影响法治政府建设进程的推进和目标的实现。

一、法治政府建设的内在要求

法治政府只是政府建设的一种目标或愿望，在任何一个国家，即便是西方也未臻于完善，更谈不上完全实现。法治政府的建设是一门实践艺术，是动态的、面向未来的。从各国法治政府建设初级阶段的理论与实践的共性方面，我们可以总结出法治政府建设最基本的目标或特征，结合党的十八届四中全会对法治政府建设目标的表述及中国的具体国情，法治政府主要应包含以下内在要求。

1法治政府是有限有为的政府。从字面含义看，法治相对于“人治”而言。亚里士多德曾说过，法律是没有情感的理性。所谓有限有为的政府，即政府“有所为、有所不为”，是对“全能”政府的否定。首先，法治政府强调职权有限，即“法无明文规定不可为”，强调政府机关的权力和职能应依法授权并依法行事，政府的活动范围必须限定在“法制”这个笼子里。从传统的公共权力分工原则看，在立法机关、行政机关和司法机关三者关系中，政府是中立的、专司执法的。政府权力既不能向上突破去分享立法机关的政治权力，也不能向下扩展去分享司法机关的审判权力。[1]其次，有限有为的政府还指有限的机构和人员应有所作为，即“法有明确规定必须为”。如果政府机构臃肿膨胀、人浮于事，不仅加重财政负担，也会导致互相推诿责任、监管扯皮，无益于依法行政目标的最终实现。政府机构和人员有限，就是要抑制“巨型政府”的出现，加强政府机构和编制立法，根据工作实际需要推进政府机构“瘦身”，将“吃饭财政”转变为“做事财政”。

2法治政府是廉洁透明的政府。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”政府职能本身极易扩张，再加上行政权力的强制性特征，使得这一权力极易被滥用。因此，对现代政府而言，廉洁性是政府存续及健康运行的生命线。廉洁透明的政府，就是要保障权力运行的公开化和规范化，做到信息公开、程序公正公平。权力的运行必须置于阳光之下，从这一意义上看，廉洁透明的政府又称为“阳光政府”。它要求行政程序透明而不加隐蔽，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，政府机关必须对外公开与行使职权有关的事项，包括政府行政决策权行使的依据、过程以及结果。正如英国一句法律谚语所言，正义不仅要实现，而且要以一种看得见的方式去实现。程序公平要求平等地对待各方相对人，排除各种可能造成不平等或者偏见的因素，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，这是行政权力依法运行的重要保证。

3法治政府是诚信负责的政府。建设诚信政府，不仅要求政府信守承诺，还要求政府对自己的行为负责任，即政府要“做正确的事、把事情做正确”。政府“做正确的事”，即要求政府行使行政权力应坚持职权法定原则，防止其超越职权、滥用职权等行政违法行为。政府“把事情做正确”，即要求政府行使权力除坚持合法性原则外，还应坚持合理性原则，尤其在行使行政自由裁量权的过程中，要防止行政不当情形的出现。行政责任关乎政府的生命。规范行政责任主体即规范行政机关及其工作人员的用权行为，并根据行为的性质确定其所要承担的法律责任，这是建设诚信负责政府的客观要求。同时当行政相对人已经对行政机关作出的行政行为产生信赖利益时，行政机关不得任意撤销这种信赖利益所赖之行政行为，否则必须补偿行政相对人因此而受到的损失。由此可见，诚信价值是行政法治的价值之一，是法治政府建设的必备考量标准。

4法治政府是亲民服务型政府。传统意义上，政府的主要职能为公共管理。然而，从“管理型政府”向“服务型政府”转变，是现代民主国家政府职责定位的客观要求。打造亲民服务型的政府，是指以行政民主化为基础，政府作出行政决策或实施行政行为的价值取向坚持执政为民、公民本位。为实现这一目标，要求行政机关转变行政模式，采用不具有强制命令性质的柔性行政方式进行施政，并保证柔性行政方式在法治轨道上运行，促使行政机关及其工作人员自觉地依法行政，更有效地回应公民的需求，更多地强调社会公众的意志并对社会公众负责，[2]逐步形成“服务行政”的政府治理模式。服务型政府要求政府权力的行使不仅仅静态地保持在法制框架内不逾矩，还要求始终维护公民利益本位，在此基础上以“为民服务”为宗旨动态地跟进。服务行政是法治政府的归宿。在我国，建设服务型政府的目标彰显了政府“以人为本”的施政理念，体现了全心全意为人民服务的主流行政价值观。