论档案行政管理中的“违法必究”

周轶文

摘 要：“违法必究”是档案法制建设的重要内容和保障，也是档案行政管理部门的重要职责。档案行政管理中存在着对档案违法现象“不敢究”、“不忍究”、“不好究”、“不能究”、“不会究”等问题。实现“违法必究”的措施和途径：提高档案行政管理机关的法律意识；提高查处档案违法现象（案件）的水平；要敢于并善于查处档案违法现象（案件）；对档案馆的监督改同级监督为上级监督；加强档案行政监督。

关键词：档案行政管理；违法必究；行政执法

1 “违法必究”是档案法制建设的重要内容和保障

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是我国社会主义法制建设的基本要求，同时，也是我国社会主义法制的内容。四个方面是相互联系、相互制约、统一而不可分割的整体。违法必究是法制建设的落脚点，违法必究又是维护法律权威和尊严的重要措施。

违法必究是档案法制建设的保障，也是档案法制建设重要内容，同时，也是档案行政管理的重要内容，而且，是档案行政管理部门的重要职责。它要求档案行政管理部门按照档案法律的规定，对于一切档案违法现象，都必须坚决予以追究查处，做到“法律面前人人平等”，坚决维护档案法律的权威和尊严。

违法必究是档案法制建设的落脚点，也是档案行政管理依法行政的落脚点，没有违法必究，就很难将档案法律法规落到实处；没有违法必究，就很难体现档案法律法规的强制力；没有违法必究，就会损害档案法律的尊严；没有违法必究，就会使档案法律失信于民；没有违法必究，就会破坏档案行政管理秩序；没有违法必究，就会降低档案行政管理效率；没有违法必究，档案事业的健康发展将失去有力的后盾。

违法必究，要求档案行政管理部门对于一切档案违法现象，不管是任何组织任何个人所为，都必须严格按照档案法律的规定坚决予以追究查处，绝不允许任何组织任何个人有超越法律之上的特权，坚决杜绝“人情”查案，绝不允许存在“法外之人”。

违法必究，要求档案行政管理部门在管理档案事务中，要严格执法，发现一起档案违法现象，就要坚决追究查处一起，绝不放过一起。既不允许对档案违法现象不追究不查处，更不允许对档案违法现象视而不见，绝不能给档案违法现象留有任何生存的空间。

2 违法必究的含义

“违法必究，从字面上理解，是对违法者必须进行追究；违法，就是某行为不符合现存法律的规定。法律，当然，应该包括现存所有的法律部门。追究，就是对违反以上法律部门规定者的制裁。”[1]

从法理角度来讲，违法必究是法律责任的问题，就是对违法者必须追究其法律责任。违法必究，其目的就在于保证法律法规命令得到遵守与执行，就在于强迫行为符合业已确立的秩序。违法必究就是要通过对法律责任的追究增进法律法规的强制力，制裁的作用远比其他促使人们有效遵守与执行法律法规命令的手段大得多。法律是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的，一部法律如果从头到尾没有规定对违反它的个人和组织进行制裁，那么，就不会有个人和组织对其遵守。正是对违法者的追究才使得法律法规真正得以实行，否则，法律法规就将成为一张张“废纸”。

违法必究，就是要严格追究违法者的法律责任。这是依法治国的必要保证，是法律威严的重要体现。法律的执行实现了对社会秩序的维护，而法律的执行正是追究过错人法律责任的过程。

对于档案行业也是如此。对档案违法者必须追究其法律责任，档案法律法规的执行就是追究档案违法者法律责任的过程。对于档案违法者法律责任的追究，要靠档案行政管理部门的档案行政执法来实施，只有追究了档案违法者的法律责任，才能使档案法律法规真正得以实行，落到实处，真正起到维护档案工作秩序的作用，也才能保障档案事业的健康发展，才不会使档案法律法规成为“一纸空文”。

3 档案行政管理中违法不究现象与原因

在一些档案行政管理部门，尤其是基层档案行政管理部门，违法必究并不乐观，违法不究或对档案违法现象视而不见的现象时有发生。档案行政管理中违法不究现象归纳起来主要有两个方面：一方面，对所谓“强势”部门的档案违法现象不敢究；对“弱势”部门的档案违法现象不忍究；对有“人情”部门的档案违法现象不好究；对本辖区内档案违法现象怕影响本地的“形象”和“政绩”不愿究；在“局馆合一”体制下对本单位的档案违法现象不能究。另一方面，对档案违法现象不会究，不知道追究谁的责任，不知道如何追究。

造成这种现象的原因很多，有客观因素，也有主观因素。客观因素包括社会因素、体制因素、编制因素等，主观因素包括法律素养、行政方式、协调能力等。

3.1 客观因素

3.1.1 社会因素。社会因素是指社会上各种事物，包括社会制度、社会群体、社会交往、道德规范、国家法律、社会舆论、风俗习惯，等等。它们的存在和作用是强有力的，影响着人们态度的形成和改变。档案工作作为政府行政管理工作的组成部分，在一定的社会环境中运行。档案行政管理工作者作为档案行政管理的实施者，同样，生活在一定的社会环境之中，受社会环境的影响。这种影响既有积极的方面，也有消极的方面。对“弱势”部门的档案违法现象不忍究，对有“人情”部门的档案违法现象不好究，就是受社会环境影响最明显的一种情况，面对“弱势”部门或“人情”部门的档案违法现象，“顾虑重重，认为平时与不少单位或部门有业务及其他联系，甚至有利益关系，执法（尤其是对具体行为的执法）容易伤感情，得罪部门和领导，以后不好办事，‘多一事不如少一事，即使执法有时也是‘板子重重举起，轻轻打下，导致执法力度减弱，对一般违法行为和现象听之任之，最后，不了了之”。[2]

3.1.2 体制因素。一方面，在现行体制下，由于部门职能的不同，有些部门的行政“权力”大，占有的行政资源比较多，在行政管理与部门关系中处于“强势”地位，对这些所谓“强势”部门的违法现象不敢究，不是档案行政管理中独有的现象，而是我国行政管理中较为普遍的一种现象。这种现象有“强势”单位自恃有“权”，无视其他行政法规的问题，也有执法者担心对“强势”单位的违法行为进行处罚，日后会受到这些单位的报复与刁难。一般来讲，“相对于行政执法主体，行政相对人往往是弱势群体，这是因为行政主体一般是行政执法机关，而行政相对人多是普通的企事业单位甚至老百姓个人。而档案行政执法的对象恰恰相反，面对的主要是各级党政机关和国有企事业单位，这里的许多单位无论从地位还是权势，都是档案行政管理部门所不及的。在这些部门、单位面前，倒显得档案局这个行政执法主体是弱势部门了。一旦有权有势的部门、单位出现档案违法行为，你如何进行执法？许多档案行政管理部门因此就畏缩不前了”。[3]另一方面，在目前的人事与财政管理体制下，对本辖区内违法现象进行查处，怕影响本地的“投资环境”、“城市形象”和“领导政绩”，也是地方行政管理中共性问题。就全国而言，为了解决这一问题，一些关键部门由地方管理改为中央直接管理。档案行政管理部门在地方行政管理部门中相对弱势，受地方政府领导，人事与财政拨款事事依赖于地方政府的支持，因此，更不愿意给地方政府“惹麻烦”，进而对本辖区内档案违法现象不愿去究。同样，在现有“局馆合一”的档案管理体制下，档案行政管理部门对本级档案馆的监管，由外部监管变成了内部监管，由管理部门的监管变成了内设平级机构的监管。从单位法人的角度看，更是从一个人（档案局长）对另一个人（档案馆长）的监督，变成了一个人（档案局馆长）自己对自己的监督。这种情况下，档案局馆对本单位的档案违法现象并不能有效地去追究。