当前税收征管档案管理现状及问题的探讨

吴敏　巴吐那生

税收征管档案，是指在税收征收管理过程中以及在税务行政复议、诉讼活动中形成的具有保存和使用价值的以计算机为载体，或者以纸制材料为载体，或者以磁带、光盘、胶片等材料为载体，以文字、图表、声像等形式存在的表、证、单、书、帐、册、票等各种涉税资料，采集、整理、归档后形成的历史记录。征管档案能够还原税收征管过程“原貌”，并且是最直接、最准确的依据，所以税收征管档案承载的作用是显而易见的。但是在实际工作中税收征管档案管理工作在一些地方还没有引起足够的重视。

1 税收征管档案管理工作中存在的问题

（一）档案管理重视程度不到位

一些地方和部门的领导及税务人员认为只要能够把税款收征缴上来，完成税收任务，税收征管档案可有可无，征管档案只表现为税务管理过程中的规范性。可是如果发生税收纠纷案件在行政复议或行政诉讼时就会因证据不足而导致被动，甚至败诉，严重影响税务机关的形象。并且在档案管理中并没有专职的档案管理员负责管理档案，日常管理过程中产生的征管档案一般由税收管理员进行管理，由于税管员忙于日常征管工作，不能够及时进行整理、归档，容易出现档案丢失的现象。同时，随着税收信息化的发展各种征管软件在税收管理中应用电子数据信息已基本满足日常管理需要，税务人员一般不会查看原始纸质档案，对纸质档案的重视程度也逐渐降低。

（二）以纸质档案为主要管理模式无法实现信息共享

税收征管档案的产生、收集、整理和装订等工作，分布于不同的工作岗位和环节，大量的纸质材料充斥案头和各主管税务机关的档案库房，由于无法共享纸质档案资料导致查找调阅均以手工为主，劳动强度大，工作效率低。同时，由于涉及纳税人的电子文档和资料没有统一的系统管理，在业务处理过程中不能方便地查询、调阅纳税人的资料，某种程度上导致税务机关在进行涉税审批、纳税评估、税务稽查等税收管理和分析过程中的低效率。另外，档案的种类繁多，涉及税收业务流程的各个环节，很多主管税务机关档案室内档案材料堆积如山，需要花费大量的精力和时间进行纸质资料管理。

（三）重复报送资料增加了纳税人的办税成本

纳税人在办理各种涉税事项时，需要填报和提交的涉税资料较多，同样的资料因办理事项的不同，可能会在多个岗位和时间上重复提供或查验。同时，由于纸质档案资料难以共享，在办理涉税事项过程中，纳税人的办税资料往往需要多次向税务机关报送，税务资料的多头受理、重复归档，增加了纳税人的办税成本。如果纳税人是国地税共管户，同一种资料要向两个税务机关提供，导致纳税人办税成本累加现象尤为突出。

（四）分散的档案管理模式增加管理成本

由于纸质档案资料的自身特点，造成储存成本高、占用空间大等问题，目前大多数税务机关主要以纳税人主管税务机关为主要档案存储模式，基本都建立了设施齐全、功能完备的档案库房，并配置了防火、防潮、防蛀、防盗、防光、防高温等“六防”设备。这种以主管税务机关为单位分散式档案存储方式，导致设备的重复投入和累加，也增加了上级税务机关的监督难度。

2 推行电子化税收征管档案管理是实现以信息化为支撑的现代化税收征管体系的重要措施

（一）建立一支档案管理队伍，优化人力资源配置 把形成于不同部门和环节的征收征管档案进行采集（扫描）、整理、归档、管理及档案分析应用时，需要建立一支思想政治水平过硬、税收业务素质精湛、档案管理知识丰富、能够吃苦耐劳的专业化人才队伍，并且要保持档案管理队伍的稳定，这是科学化、精细化、信息化管理征管档案的前提。但是从目前情况看，税务部门缺乏专职的档案管理员，基本上以兼职为主，并且缺少管理档案专业知识的背景。基于目前的人员状况已无法满足现代税收征管体系背景下税收征管档案管理工作的需要，所以要建立一支专业化的档案管理队伍，还应为专职的档案管理员提供学习培训、交流档案管理工作的机会，不断提高档案管理人才的各项技能，满足税收征管档案管理工作需要。

（二）以信息化为支撑，建立信息化管理平台 。首先，要开发一套税收征管档案电子化管理信息系统，这是进行税收征管档案电子化的载体；其次，要合理设置系统功能模块，可以设置档案采集、档案整理、档案归档、档案管理、档案应用和系统管理等六大功能，其中档案采集包括高拍仪采集、高速扫描仪采集和本地上传等功能，即对纳税人申请办理即办类和流转类的业务要现场完成资料的采集。档案整理包括对采集后的档案资料进行删除、调整、补录等功能。档案归档包括对整理完毕、符合归档条件的资料进行档案物理定位等功能。档案管理包括档案借阅、档案销毁和档案借阅审批等功能。档案应用包括档案“一户式”电子书展示、档案定位查询、档案统计查询、档案未采集查询等功能。系统管理包括用户管理、权限管理、密码管理等功能；再次，要合理配置高拍仪和高速扫描仪，这是征管档案电子化的必需设备。最后，要搭建一条国地税网络专线，打通国地税物理隔离的局域网，使国地税之间能够及时调用同一纳税人向不同税务机关报送的同一种资料，例如开业登记资料、变更登记资料、停业登记资料等。

（三）科学设置档案管理目录，精细化档案管理 由于税务部门涉及的税收业务较为复杂，只有科学合理的设置档案管理目录，才能够保证档案资料精细化管理。根据税收业务的性质可以将档案管理目录分为税务登记类、纳税申报类、发票管理类、认定证明类、税收会计类、税收优惠类、行政处罚类、财务报表类、纳税评估类、税务稽查类和综合管理类11档案门类，然后再细分档案大类、中类和小类，最后将归档后的档案资料全部明确到档案资料小类，这是进行精细化档案管理和档案应用的基础。 （ 四 ） 建立健全征管档案管理制度和措施，强化考核管理 首先，要在《全国税务机关档案管理办法》基础上，结合现代税收征管体系对其制度进行补充和完善；其次，要按照“六防”为标准，设置县（区）级或者地市级现代化的综合档案处理中心，负责本区域纸质档案的保管和纸质档案电子化的校验；再次，要配备若干名专职档案管理员承办纸质档案管理和纸质档案电子化，并负责指导各环节、各部门档案采集、整理和纸质档案的电子化；最后，要强化考核管理，对档案资料不及时采集、不及时移送、采集质量不高、管理不善等情况进行全面的考核监督，建立档案管理员绩效管理考核办法，并对档案管理部门在年终考核时实行一票否决制。

（五）强化电子档案管理系统的安全管理 税收征管档案电子化管理信息系统是以网络为依托，对纸质档案资料进行扫描处理后转换成电子化，并对电子化的档案资料进行数据库存储的过程，所以纸质档案资料电子化后要确保计算机系统、扫描设备、存储服务器、应用服务器和网络通信的安全，制定反病毒措施确保数据库不被感染病毒，同时定期对数据库数据进行备份，防止数据意外丢失，并通过防写措施防止用户更改电子档案内容，保持电子档案的原始性和真实性，以此保证档案资料的安全采集、安全传输、安全存储和安全应用。

3 实施税收征管档案电子化管理的意义重大

（一）征管档案电子化管理是以电子影像数据的形式存储纸质档案资料，通过该系统，经过授权的用户可以方便、快捷地查阅各类征管资料，真正实现在线共享、异地涉税审批、“同城通办”、征管监控。彻底改变过去档案资料“拿出来一摊子，查起来没法子”的情况，可以改变多年来封闭式的档案管理局面，将以往“死档案”变成“活信息”，提高征管档案资料的利用效率，并通过提高档案管理的层级，促进税务机关征管基础管理水平全方位提升。

（二）促进“两提高、两降低”的实现

通过征管档案电子化后，可以有效地强化税收管理。如果只采集纳税人报送的电子数据，纳税人报送的纸质资料不通过电子档案管理系统采集就无法共享，就不能及时地对纳税人报送的电子数据与纸质数据进行比对，就无法确定纳税人报送的电子数据与纸质资料一致性。如果利用电子档案管理系统，将纳税人报送的资料电子化后，就可以及时地与电子数据进行比对，查找存在的问题。如果是国地税双管户纳税人，通过直接调阅在国税部门增值税纳税申报情况，即可确定在地税部门随增值税附征税费的缴纳情况，以此强化管理，提高纳税人对税法遵从度，降低税款的流失率。利用电子档案管理系统可以在纳税人申请办理涉税事项时现场使用扫描仪把档案资料扫描进入电子档案管理系统，需要流转审批的涉税事项，无需等到纸质资料传递到审批人后再进行审批，审批人只需要根据授权打开电子档案管理系统，即可完成纳税人申请涉税事项的审批，实现审批过程的无纸化，提升税务机关的行政效率，降低税务机关的税收成本。如果纳税人再次办理涉税事项时，对于电子档案管理系统中已采集的相同资料，无需纳税人再次重复报送，降低纳税人的办税成本。

（三）强化税收监督的水平，防范执法风险

档案资料通过电子档案管理系统扫描进入系统后，上级管理人员通过档案图片可以清楚地看到纳税人依申请类和税务机关依职权类档案资料的完整性以及填写的规范性等内容。在审核过程中，可以方便地找出哪些依申请类的文书填写有问题，哪些税务执法文书使用不合法、填写不规范等情况，便于及时督导整改，将数据监控和执法监督工作前移到第一环节，有效提高征管数据采集质量和执法的合法性。基层征管书面资料情况可通过系统直接查阅，无需到基层分局检查，可大大降低内部考评成本，并且使执法监督和考核工作因此变得简单透明。同时，税务机关在办理审批业务后，根据审批业务事项对应采集的档案资料进行即时比对，可以查找出应采集未采集的档案资料，可以及时地进行查缺补录。也可及时发现税务人员为应对系统考核代替纳税人办理涉税事项的现象，降低税务人员违规办理业务的风险，降低执法风险。

（四）为信息管税奠定基础

纳税人依申请类办理的涉税事项和税务机关依职权类发起的涉税事项产生的档案资料通过电子档案管理系统采集后，可以一次采集、反复利用，不受空间和时间的限制。税务人员在进行税收分析、纳税评估、税务稽查和行政应诉时，可以便捷的调阅原始资料信息，实现了档案查阅的无纸化及在分析应用过程中动态资料与静态资料的完整结合。还可以还原税务机关征管和服务的整个过程和结果，全面提升了税务机关的管理水平，为税务机关实施信息管税、推进机关基层一体化和重点税源扁平化管理奠定了坚实的基础。