经济新常态下的中国社会保障：机遇、挑战与对策

摘 要：当前，中国经济发展进入“新常态”，其主要特点是：从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。经济“新常态”是对改革开放30多年后中国经济进入新的阶段的战略性思考和抉择，深刻揭示了我国经济发展阶段的新特征。适应经济新常态的关键在于全面深化改革。社会保障制度改革作为深化改革的关键环节之一，不仅关系到民生的改善和社会的和谐，而且关系到经济结构的优化和增长动力的转换。探讨经济新常态给中国社会保障带来的机遇与挑战，并提出相应的对策尤其是重点政策领域，使社会保障适应并推动经济新常态，对于新常态下社会保障制度的改革与发展、对于全面深化改革的全局具有十分重要的意义。

关键词：经济新常态；社会保障；机遇；挑战；对策

1 中国经济“新常态”的提出及其主要特征

2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平衡心态。”这是新一代中央领导首次以“新常态”描述新周期中的中国经济，“新常态”这一词汇开始进入中国百姓的视野。2014年7月29日，在中南海召开的党外人士座谈会上，习近平问计当前经济形势，又一次提到“新常态”：“要正确认识我国经济发展的阶段性特征，进一步增强信心，适应新常态，共同推动经济持续健康发展”。2014年11月9日，习近平在亚太经合组织工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”。他认为，中国经济呈现出新常态，有几个主要特点：“一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”他指出，新常态将给中国带来新的发展机遇，中国能否抓住新的机遇，应对新常态下的各种挑战和风险，关键在于全面深化改革的力度。2014年12月，中央经济工作会议从“消费需求”“投资需求”“出口和国际收支”“生产能力和产业组织”“生产要素相对优势”“市场竞争特点”“资源环境约束”“经济风险积累和化解”“资源配置模式和宏观调控方式”9个方面对我国经济“新常态”进行了全面深刻的阐释。会议要求，要坚持稳中求进的工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，保持经济运行在合理区间，把转方式调结构放在更加重要的位置，狠抓改革攻坚，突出创新驱动，强化风险防控，加强民生保障，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。

时下，“新常态”已经成为讨论中国经济增长的热词。新一届领导层以“新常态”定义当下的中国经济，绝非简单制造新的政策词汇，而是对改革开放30多年后中国经济进入新的阶段的战略性思考和抉择，是对当前我国所处发展阶段的科学判断和规律认识，深刻揭示了我国经济发展阶段的新特征。我国当前的经济新常态实质上就是经济发展告别过去传统粗放的高速增长，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。整体上看，新常态经济包含着经济增长速度转换、经济结构调整、经济增长动力变化、资源配置方式转换、经济福祉包容共享等全方位转型升级在内的丰富内涵和特征。

新的特征，体现的是新的发展规律，适应新常态，就是强调要尊重市场，在此基础上去研究应对思路和措施。能不能适应新常态，关键在于深化改革的力度，并且需要兼顾多重目标的新调控，即稳增长，促改革，调结构，惠民生，防风险的宏观经济调控大方略。社会保障制度改革作为深化改革的关键环节之一，不仅关系到民生的改善和社会的和谐，而且关系到经济结构的优化和增长动力的转换。探讨经济新常态给中国社会保障事业发展带来的机遇与挑战，并提出相应的对策尤其是重点政策领域，使社会保障适应并推动经济新常态，对于新常态下我国社会保障的改革与发展、对于全面深化改革的全局具有十分重要的意义。

2 经济新常态给中国社会保障带来的发展机遇

（一）加强保障和改善民生工作为社会保障的加速发展提供了可能

应对新常态，化解社会矛盾，推动经济健康可持续增长，重要的前提是保持社会的和谐稳定，方法之一就是要保证在经济发展和推进体制改革的同时，使民生不断得到改善。所以，经济发展步入“新常态”，但对民生的关注却要始终“超常态”，越是经济下行压力加大，越要重视保障和改善民生，越要坚定民生优先的理念。促进社会公正、增进人民福祉在十八届三中全会作出的决定中被明确定位为全面深化改革的出發点与落脚点，改善民生则在2014年的《政府工作报告》中被明确为政府工作的根本目的。在新常态下，经济发展速度虽然有所放缓，但实际增量依然十分可观，能够拿出更多财力物力用于保障和改善民生，按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的思路做好民生工作，提高人民生活水平，实现城乡人民共享改革红利新常态。社会保障是民生之基。因此，社会保障在新常态下能够进入加速发展时期，并将发挥更大的作用。

（二）服务业的发展和政府简政放权为多层次社会保障体系建设提供了契机

在福利国家发展的早期阶段，社会政策的重点是各类社会保障和各种收入维持项目。随着福利国家的发展，社会服务的内容日益增加，高水平和高质量的社会服务已成为当代福利国家的一个最突出的特征，以收入保障为基本内容的经济福利和以社会需要为导向的社会服务是当代社会保障的两大基本内容。然而，我国的社会保障一直以来主要停留在以收入补偿为主要内容的物质保障层面，社会服务的基础性作用没有得到足够的重视，社会服务缺乏、社会服务覆盖面小等问题突出。新常态下，国家加强服务业发展的同时，企业也在追求自身的转型升级，我国产业结构不断优化，服务业逐渐成为国民经济的主导产业，包括社会服务在内的生产性服务业和生活性服务业迎来全面发展，社会保障服务缺失的局面将逐渐改善，服务内容和服务质量将不断丰富和提高。此外，我国社会保障的提供一直以来都是以国家为主体，非营利组织、企业和社会团体等部门在社会保障提供中的作用未得到充分的重视和利用，慈善事业、职业年金等补充性保障手段不发达。新常态下，我国政府大规模实行简政放权，大幅度为市场松绑，大力激发社会组织活力，创新社会治理体制，社会力量与市场主体将更多地参与社会保障体系建设，并发挥应有的作用，社会化、市场化、以满足个性需求为导向的社会保障的兴起将进一步完善我国的社会保障体系。所以，服务业的发展和政府简政放权分别在社会保障内容上和社会保障主体上为多层次社会保障体系建设提供了契机。

（三）全面深化改革为中国社会保障制度的优化提供了最大机遇

经过30多年的改革开放，中国在赢得国民经济持续高速增长和综合国力不断增强的成就的同时，也形成了利益失衡的格局，如地区差距、城乡差距、收入差距、贫富差距过大等客观事实。这种利益失衡格局同样表现在社会保障领域，虽然中国社会保障制度已经具有了普惠型特征，但公平性不足、可持续性弱是公认的现行制度安排的主要问题，如社会保障制度“碎片化”，待遇差距较大，基金保值增值难等等。要解决社会保障领域中存在的利益失衡问题，必须将其置身于更宏大的格局中并通过新常态下的全面深化改革才能实现。一方面，全面深化改革突出强调的是改革的系统性、整体性与协同性，这是能够对深化社会保障改革起决定性作用的宏观环境条件。社会保障既是中国整个改革事业的重要组成部分，同时也要求财税体制改革、劳动就业体制改革、户籍制度改革、收入分配改革、社会管理体制改革、医疗卫生体制改革等等与之配套。因此，中国全面深化改革及其顶层设计，正是优化社会保障制度所必需的环境条件。另一方面，中国的全面深化改革实质上是对利益关系的大调整，核心是要破除利益固化的藩篱，促使新常态的利益格局从失衡状况走向公平、正义、共享，社会保障制度的改进与完善是题中应有之义。如果没有全面深化改革与更高层次的顶层设计，仅仅在社会保障制度内修修补补，是不可能取得实质性成效的。因此，新常态下全面深化改革为中国社会保障制度的优化带来了最大机遇。

3 经济新常态给中国社会保障带来的挑战及应对建议

（一）社会矛盾冲突和风险事件更加频繁和多元

经济增长速度的自然减速将考验社会的承受底线，结构调整必然带来旧有存量的牺牲和经济利益的重新调整，过去积累的矛盾会逐步凸显出来，为此新常态下各种矛盾冲突和风险事件会更加频繁和多元，尤其是会遇到既得利益地区和既得利益群体的强大阻力。面对各种社会矛盾我们必须更加精心地应对以免因小失大，因局部而失全局。一是要准确把握可能发生的各种风险，准确分析可能引发经济快速下行和风险增大的各种边际变化，采用有效方法应对和化解，争取做到有备无患。二是要用社会政策来托底，要在就业、教育、医疗、养老、住房等方面形成基本的社会保障，织牢民生安全网的“网底”，守住基层群众的生活底线。

（二）社会保障制度改革的协同性难以形成

首先，社会保障制度改革与其他重大制度变革不协调、不同步，相互之间难以匹配，无法使整体效应最大化。全面深化社会保障制度改革，面临的核心任务是增强公平性、协调可持续性。这就需要通过科学的顶层设计来强化社会保障制度改革与经济发展、收入分配、劳动就业、财政税收等重大制度变革的协调性。为此，应当将社会保障总体设计纳入中央全面深化改革的总体设计中，同时做好各重大制度安排的顶层设计，在制度设计中还要广泛听取不同阶层的意见，通盘考虑不同群体的利益均衡，这是完善社会保障制度的前提条件。其次，社会保障自身各制度之间缺乏协同性。当前，不仅各项社会保障制度安排均存在城乡分割、地区分割、群体分割的缺陷，而且在各项社会保障制度安排之间缺乏必要的统筹与协调，不仅造成了权益不公，从而加剧了社会矛盾与冲突，而且导致有限的社会保障资源利用低效甚至被严重浪费。因此，深化社会保障改革必须牢固树立统筹规划、协调发展观，通过优化社会保障制度的内部结构，整合各项社会保障制度的资源配置，提高社会保障制度的内部统一性，实现各项社会保障制度改革的协同推进。

（三）社会保障责任分担机制不合理

让老百姓过上好日子是党和政府一切工作的出发点和落脚点，而社会保障的发展则通常被作为评判这一核心使命完成得好或坏的客观标准。国民福利的发展呈刚性增长态势，而政府财力却无法持续扩张，尤其是在经济新常态下，随着经济和财政收入增速的放缓，有些地方社会保障支出的压力在增大。这一矛盾决定了我们必须树立责任共担的意识，在政府、企业、社会、个人之见构建合理的责任分担机制，尽可能地调动社会力量和市场资源，不断壮大社会保障的物质基础。当前，社会保障领域中政府、企业的负担偏重，社会、个人的负担偏轻，市场力量很少得到发掘；在政府责任中，则是中央偏重、地方偏轻，在企业负担中亦因相关制度的地区分割而呈现出地区不平等现象。这种失衡的分担格局必然会危及制度的可持续发展。经济新常态下，政府把简政放权作为自我革命的“先手棋”，让市场在资源配置中起决定性作用，不僅为社会保障责任分担机制的建立创造了有利条件，也对其提出了较为紧迫的要求。因此，必须统筹考虑均衡责任分担机制，既要在明确划分中央与地方和匹配相应财力的条件下继续扩大政府的公共投入，又要适度提高个人应负的责任，还要通过积极的财政税收政策和政府购买服务等方式激励社会力量和市场主体在社会保障提供中发挥积极作用。只有这样，才能实现社会保障权责在中央与地方、政府与市场及个人之间进行合理、高效的匹配，确保制度可持续发展。

（四）人口老龄化加重，人口红利衰减，社会保障压力增大

目前，我国老龄化程度在不断提升。截止2014年底，我国60周岁及以上人口21242万人，占总人口的比重从2000年的10.3%上升到15.5%，其中：65周岁及以上人口13755万人，占总人口的比重从2000年的7%上升到10.1%。可以预见，未来随着我国国民生活水平的提高和医疗卫生条件的进一步改善，人均寿命进一步延长，老龄化问题将不断加重。不仅是年龄结构的老龄化，由于中国的人口老龄化发生在实行计划生育、独生子女等背景下，因此又具有特殊的复杂性，

一方面，中国的老龄化伴随着独子高龄化、高龄病残化、老年空巢化、空巢孤独化的特点，养老问题形势严峻。伴随着老龄化而来的是失能老人、半失能老人也在增长，而中国家庭人口规模却在不断缩减，1990年户均人口缩减到3.96人，2012年仅为3.02人，家庭对老年人的赡养和照料功能弱化。中国已是当今世界人口老龄化速度最快、老年人口规模最大、家庭人口规模缩减最多的国家。在这样的人口背景下，老年人的公共支出将急剧增长，养老金支付、医疗保险基金支出、养老服务的供给压力会持续攀升，为此需要付出的人力、物力、财力将呈倍数增长。能否为人口老龄化做好养老金制度的财务准备并保持长期精算平衡，能否为满足亿万老年人医疗、养老服务需求提供足够的人力资源，无疑是从现在开始到本世纪中叶必须应对的重大挑战。

另一方面，计划生育带来的政策效应和抚养孩子成本的不断上升使得人口增加缓慢，我国将由劳动力明显过剩的状态逐渐转变为劳动力短缺的状态。2010年我国适龄劳动人口占总人口的比重达到峰值，2011年比重下降，2012-2014年适龄劳动人口的绝对量开始下降。截止2014年底，16周岁以上至60周岁以下（不含60周岁）的劳动年龄人口91583万人，比上年末减少371万人，占总人口的比重为67%。过去30多年，中国经济的增长得益于得天独厚的资源，得益于前所未有的制度红利，得益于中国独有的人口红利以及储蓄红利等等。但是今天，这些支撑过去高速增长的因素都在消失或者减弱，尤其是人口红利已经临近“刘易斯拐点”，劳动力的短缺、人口的高度老年化、人口抚养比的上升以及老年人口支持率的下降，极有可能对经济发展产生负面影响，使经济丧失活力和创新能力。研究表明，未来我国新增劳动力就业人数将下降且就业增加对经济增长的依赖程度正在减弱，新常态下经济增长速度的放缓将不会对就业稳定产生大的影响，相反则要关注的是如何保持就业规模来实现一定的经济增长，如何在劳动力逐渐短缺的情况下实现劳动力充分就业的问题。

尽管随着人口结构的变化，我国人口老龄化在加重，人口红利正在衰减。但是，目前我国适龄劳动人口占总人口的比重还很大，处于机会窗口最大的峰值附近，我国的人口红利特别是潜在的人才红利依然较大，且能持续10年左右。所以，我们完全可以通过逐步提高退休年龄、逐步提高劳动参与率、逐步提高总和生育率（如取消计划生育）等措施，拉长人口红利释放期，减小其对经济发展的负面影响。另外，在现有人口结构的基础上，可以通过一系列措施，如企业改革、人员流动和教育培训等，充分挖掘、培养和形成人才优势，开发和利用人才红利，即“人口质量红利”。根据中国2010年人口普查和年度人口变动抽样调查的资料推算，2013年末，大专及以上学历的人口已经超过1亿人。直接影响创新能力的“研究人员总规模”在2010年达到121万，首次超过美国的119.8万人，跃居世界第一位。而且中国高端劳动力人才的成本相对较低。如果我们能够充分利用上述人口质量红利，中国经济完全可以在新常态下实现知识驱动、创新驱动、产业升级驱动型的较高质量增长。

（五）产业结构调整使部分劳动力面临结构性失业压力

新常态下，我国的经济结构和产业结构将进行一系列的调整和转型。我国提出了淘汰落后产能的目標，要逐渐摆脱资源依赖型产业结构的经济发展模式，由于这些传统领域的产业工人往往对于原有产业的技术熟练度已经非常高，并且掌握的技术比较单一，所以他们很难立刻适应产业转型后新兴产业的技术需求，从而难以在新兴产业中就业。因此这些产业工人将面临结构性失业的压力，下岗人员再就业问题将会变得更加严峻。为此，国家需要对这些落后产业的下岗工人进行再就业培训，目前的培训内容比较宽泛，缺乏针对性，形式主要是由政府部门组织的培训。未来在就业培训需要与企业的培训结合起来，如果企业能够吸纳这些下岗工人，那么可以对企业再就业培训进行补贴，企业将很好地对工人进行适应本企业技术手段的岗位培训，从而提高培训的效率，而且可以使未来的就业结构能够更好地与国家的产业结构相衔接。

4 经济新常态下中国社会保障的重点政策领域

（一）加快发展养老服务业

随着人口老龄化的发展，养老服务业这一直接关系到老年人生存生活和发展需要的民生服务业越来越受到全社会的广泛关注。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，蕴含着巨大的老年消费市场。养老服务业包括养老产业在内，不仅是应对老龄化的重要举措，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，保障和改善民生，促进社会和谐，同时也是扩大内需，增加就业，促进服务业发展，推动新常态下我国经济转型升级的一个重要力量，有利于推进经济社会持续健康发展。加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。

总体上看，我国养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声。2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出了养老服务业的发展目标，即到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系；养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。此后，各地将加快养老服务业发展提上了更为重要的议事日程。而随着地产、保险等社会资本争相进入养老行业，多种新型养老业态正在大量涌现，如产融结合模式、品牌和服务输出模式、养老地产模式、全产业链模式等等。值得注意的是，在社会资本开创的这些新兴养老业态的背后，大多存在着重硬件建设轻养老服务、重横向扩张轻精细管理、重资本运作轻资产运营等多重风险。对此，政府在营造公平的竞争环境鼓励创新的同时，也要加强对养老服务业的引导和监管，明确监管主体，对于可能存在的风险，须加紧建立健全风险防控和分担机制。

（二）以积极老龄观开发老年资源

人口老龄化是社会发展的必然结果，任何国家与地区概莫能外，只是早晚的问题和比例的差别问题。而且，人口老龄化是不可逆转的趋势，它将成为中国社会的常态。养老问题的解决应当借助于有效新模式的创新，但老龄观念的创新更为基础和重要。摒弃传统的养老观念中的消极因素，构建积极老龄观，注重开发老年资源，这将有利于养老问题得到妥善的解决。

老年人既是社会支持的受益者，也是社会支持的提供者。我们在强调老年人要公平分享经济社会发展成果的同时，也要认识到，老年人同样有公平参与社会发展的权利，他们也可以是财富的创造者、经济的推动者。老年群体规模巨大，而国家社会资源有限，所以整个社会都应该坚持自食其力的社会管理哲学，避免坐享其成的心态。积极老龄观就是要把老年人退休作为一个人生全新的开始，而不是被淘汰，围绕如何避免消极而迈向积极人生的养老模式展开，帮助老年人群开发潜能、树立积极的社会参与心态，消除非老年人群的年龄偏见，为老年人的社会参与提供适宜环境。具体来讲，政府可以对老年群体提供以下两个方面的政策支持：一方面，重视并积极开发老年人口生产力。高龄群体的技能、经验和资源是成熟、充分融合及富有人性的社会发展过程中的一种重要资产，对经济发展的作用不可忽视。通过引导他们积极参与社会及其发展，他们宝贵的经验及能力就会得到很好的利用。老年人应该享有他们希望并能够胜任的工作机会的权利，以及继续获得教育和培训机会。另一方面，促进老年群体实现自我服务。国家可以创建让老龄人口集聚的地域和机构，在一定老龄人口规模下引发规模效应，形成老年自治社区，制定老年人相互服务制度，以健康老年人服务病态老年人，形成以健康程度分类的服务梯次；以六十多岁老年人服务七十、八十乃至更大年龄的老年人，形成以年龄阶段分类的服务梯次，尽量减少对全社会青壮年劳动力的消耗，形成自我服务系统乃至产业链，在探索中不断完善治理体系和治理能力。在劳动人口比例不断下降的情况下，开发银色人力资源，形成老年人口不同年龄阶段的服务梯次，实现老年人的自我服务。

（三）多措并举解决高校毕业生就业难的问题

近年来，我国高校毕业生的数量在快速上升，2014年全国高校应届毕业生的数量达到了727万人，为历年来的最高值，高校毕业生已经成为数量庞大的就业群体。高校毕业生是劳动力人群中最具有知识性和创造性的群体，是国家宝贵的人才资源，做好高校毕业生就业工作，事关大学生个人事业发展和价值实现，事关经济提质增效和转型升级，事关民生改善和社会和谐稳定。必须充分认识这项工作的重要性、艱巨性、紧迫性，始终将其摆在就业工作的首要位置，千方百计促进高校毕业生就业创业。解决高校毕业生的就业问题既需要毕业生自身的努力和修炼，同时也需要学校和政府相关部门的支持。学校方面，应该多和用人单位联系沟通促进就业，并及时通过各种渠道发布就业信息，为高校毕业生就业创业做好服务工作。政府方面，应从源头上改善课程结构，使得在学期间所学的知识能和社会需求很好地接轨，同时还要进一步创造更多的机会让大学生参加实习或者社会实践，创造接触社会的各种平台，鼓励和扶持大学生创业，改善创业环境，降低创业门槛，简化创业所需手续。通过综合采取多种措施，保证高校毕业生的就业水平，提高高校毕业生的就业质量。

参考文献

[1]习近平：《谋求持久发展共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，2014年11月10日，http：//politics.people.com.cn/n/2014

/1110/c1024-26000531.html，2015年1月20日。

[2]《中央经济工作会提2015年经济工作5项任务》，2014年12月11日，http：//

politics.people.com.cn/n/2014/1211/c70731-26191767.html，2015年1月20日。

[3]张占斌：《从战略全局研判中国经济新常态》，《光明日报》2014年10月15日，第15版。

[4]《读懂中国经济新常态》，《晚霞》2014年第20期。

[5]《[数读中国]2014年国民经济运行情况上午发布》，《北京晚报》2014年1月20日，第1版。

[6]魏宏：《关于新常态的认识和把握》，《新城乡》2014年第11期。

[7]林闽钢：《中国社会保障优化路径的选择》，《中国行政管理》2014年第7期。

[8]郑功成：《中国社会保障改革：机遇、挑战与取向》，《国家行政学院学报》2014年第6期。

[9]郑功成：《用新思维推进社保改革走向深化》，《就业与保障》2014年第4期。

[10]马光远：《全面准确理解中国经济新常态》，《经济参考报》2014年11月10日，第1版。

[11]郑京平：《中国经济的新常态及应对建议》，《中国发展观察》2014年第11期。

[12]陈彬：《如何实现经济新常态下的稳定就业》，《中国证券报》2014年9月9日，第A14版。

[13]《新型养老业态背后的多重风险》，《瞭望》2014年第23期。

[14]王建初：《以积极养老观发展养老事业》，《中国社会科学报》2014年10月17日，第A8版。

[15]刘文，焦佩：《国际视野中的积极老龄化研究》，《中山大学学报》（社会科学版）2015年第1期。

作者简介

勾兆强（1991-），男，河南南阳人，南京大学政府管理学院硕士研究生。研究方向：社会保障。