完善绩效评估提高政府效能

张艺平

[摘 要]绩效评估是推进地方政府行政改革的有力抓手，是提高地方政府行政效能的有效工具。目前我国许多地方不同程度地探索开展了绩效评估，形成了各具特色的绩效评估模式。但还存在评估认识缺乏前瞻性、评估制度缺乏保障性、评估主体缺乏独立性等问题。因此，本文认为，树立科学务实的地方政府绩效评估理念、建立健全完善的地方政府绩效评估制度、培育多元化的地方政府绩效评估主体，是解决地方政府绩效评估存在问题的基本对策。

[关键词]政府绩效；绩效评估；地方政府

一、地方政府开展绩效评估的基本经验

近些年，一些地方政府在绩效评估方面进行了许多有益探索和尝试，其主要特点与基本经验是：

1.提高认识，加大了领导力度。我国地方政府绩效评估是典型的政府推动型，源于各级政府的创新探索，离不开政府领导的重视支持。笔者所在的湖南省望城区从20世纪90年代初开始探索绩效评估制度，从其实践来看，这项工作之所以能顺利开展，关键在于区委、区政府高度重视。区委书记亲自挂帅，组建专门工作班子，区委常委会专题进行研究，每年都要召开专题大会进行总结部署，推进了政府绩效评估的发展。

2.开拓创新，完善了方式方法。地方政府绩效评估是一项创新性工作，其生机和活力源于理论的突破和实践的探索。近年，望城区绩效评估能顺利推进缘于大胆改革、创新。区委、区政府出台《绩效评估管理办法》，每年根据实际分解考核指标，组织性、系统性有所增强；将考核对象划分为镇（街道）、经济管理部门等七个类别，实行分类分层考核，针对性、系统性有所增强；将考事、考人、考廉统筹安排，同步推进，综合性、实效性有所增强。实行定量考核和定性考核相结合，工作考核和公众测评相结合，评估机制更健全、方法更合理、操作更科学。

3.激发活力，提升了工作效能。经过20多年发展，绩效评估已经从当年的一项单纯考核工作衍变成政府管理的主要抓手，在总体工作中地位更加突出、作用更加凸显。比如：望城区将评估指标分解落实到单位分管负责人、相应科室和工作人员，评估结果与干部职工经济待遇、政治待遇和各项荣誉挂钩。加强评估后续管理，将绩效评估发现的问题和不足及时反馈给被评估单位，帮助改进工作，提升绩效，发挥了很好的“指挥棒”和“助推器”作用。

二、地方政府开展绩效评估的现实困境

目前，我国地方政府绩效评估工作已进入平稳快速发展时期，但是其进展还很不平衡，效果也千差万别，仍然面临诸多困境。

1.评估认识缺乏前瞻性。党政领导存在政绩观念偏差。地方经济发展方式带有明显的任务导向和利益导向，当社会热点、难点、焦点涌现时，才采取大检查、专项调查等方式谋求改进，为科学评估设置了种种障碍。评估队伍存在被动应付思想。绩效评估一般由临时机构来组织和执行。由于没有自上而下的组织性和专业性，思想认识和工作定位都比较模糊，难以树立长远观念，难以做到善始善终。机关干部存在消极抵触情绪。绩效评估强化竞争意识、效率观念，冲击机关“平静”的生态，会使一些人不习惯、不适应。会使一些机关干部从自身利益出发，刻意歪曲绩效评估。

2.评估制度缺乏保障性。绩效评估法律法规处于空白。从法理上说，有法可依是依法评估地方政府绩效的前提。但从实际来看，虽有行政监察法、公务员法等对绩效评估的规定，但要么缺乏相关实体规定，要么缺乏具体程序安排，起不到应有规范作用。绩效评估制度建设不成体系。缺乏统一组织领导和绩效标准，各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。绩效评估制度约束有待规范。一些地方政府绩效评估带有明显的长官意志，大张旗鼓搞形式，搞检查、搞评比，造成基层疲于应付。

3.评估主体缺乏独立性。内部评估呈现单向性。以上级评估为主，同级评估和下级评估的组织性、严谨性、权威性远远不够。若政府面对的评估主体是单一且长期不变的，其评估活动是上级与下级重复性的博弈，且可以被预期，那么就会导致政府的行为价值错位。公众评估呈现软弱性。在多元化政府绩效评估当中，公众是一个非常重要的评估主体。但现实中公众成为评估主体还存在观念、制度、知识技术等方面的障碍，很难作出客观准确的评价。第三方评估呈现依赖性。很大程度上受制于作为委托者的政府，很难对政府绩效做出持续、理性、科学的评价。

三、完善地方政府绩效评估的主要措施

要让地方政府绩效评估纳入常态化、规范化和制度化轨道，笔者认为应采取如下对策。

1.树立科学务实的地方政府绩效评估理念。政府管理要树立绩效理念。从“效率”与“公平”出发，强化政府管理，树立发展意识、长远意识和成本意识。价值取向要树立人本理念。进行一些必要的宣传，使机关干部和人民群众普遍接受这一新鲜理念，使绩效评估扎根于群众自觉。工作推进要树立务实理念。坚决克服和避免形式主义、大张旗鼓、口号式、运动式的推进模式，理性推进地方政府绩效评估。

2.建立健全完善的地方政府绩效评估制度。整章建制。整合组织部门的领导干部政绩考核、监察部门的效能监察、财政部门的财政支出和项目绩效评估等，使党委对领导干部的评价与政府绩效评估实现制度层面的融合。立法立规。通过立法明确政府绩效评估在政府管理中的地位，确定政府绩效评估机构的主导作用，对评估的范围、形式、内容和方式等做出详细规定。强化应用。建立健全绩效评估奖惩激励制度和绩效改进制度，将结果运用和绩效改进作为地方政府绩效评估的一项重要内容建立并长期确立下来。

3.培育多元化的地方政府绩效评估主体。在组织主体方面要实现高度统一。地方政府要成立强有力的组织领导体系和办事机构，将政府绩效考评作为统筹各项公共管理工作的总抓手。在设计主体方面要尊重多方意见。组建由纪检（监察局）、党委办、政府办、组织部等部门和学术界专家组成的咨询性机构，推动政府绩效评估的研究和实践。同时，可以向社会公开征集绩效指标设计体系的设计意见。在考核主体方面要整合多种资源。不仅包括自我评估、上级评估，还应当包括专家评估。同时还要加强相应的监督管理机制。

参考文献：

[1]陈文清、廖廷辉.关于建立政府绩效管理制度基本框架的思考，《中国行政管理》，2009年第9期.

[2]陈艳珍.优化政府绩效评估的几点思考，《理论探索》，2009年第1期.