谈森林管理管理体制的创新

王兆军

摘 要：向国有森林资源管理新体制的转变，需要根据资源性资产管理特点，对现有森工企业制度进行再造，否则对企业而言仍然是换汤不换药，体制改革的目标也不可能实现。

关键词：建立；现代；林业；企业制度；森林；管理；创新

许多国家政府对国有资产的管理，即国家所有权或者说国家的出资人职能的行使，主要是通过对国有企业建立合理的治理结构和严格的绩效考核体系来实现的，通过合理的制度安排而不是通过行政干预来保证国有企业运营管理的质量，是各国政府普遍认同的有效的国有资产管理方式之一。向国有森林资源管理新体制的转变，需要根据资源性资产管理特点，对现有森工企业制度进行再造，否则对企业而言仍然是换汤不换药，体制改革的目标也不可能实现。

一、建立相互制衡、激励与约束相结合的治理结构

1、目前森工企业治理结构中的问题

就森工企业的治理结构而言，衡量其合理与否的标准是：在选定的治理结构下，政府主管部门能否充分了解企业情况，但不干预企业的日常经营；能否吸纳高素质人才加入公司董事会和管理层；决策程序是否民主、公正、高效、科学。

我国的森工企业为国有独资公司，依照公司法进行治理。公司法对国有独资公司治理结构的规定是：不设股东会，董事会的成员由国家授权的投资机构或国家授权的部门委派和更换；不设监事会，监事会的主要职责由国家授权的投资机构或国家授权的部门直接行使；董事会成员中有职工代表。国家以投资者身份派产权代表进入企业的董事会，通过董事在董事会中表达所有者的意志，按公司章程行使出资者权利，对企业施加影响，监督公司经营活动，并获得所有者权益。这一制度设计对国有产权的监督、管理和经营实行了分立：政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开；国有资产的行政管理职能与国有资本运营职能分开；国有资本的所有权同企业法人财产权分开；企业依法享有法人财产权。

虽然从理论上讲，国有独资公司所有权主体是明确的，公司也享有独立的法人财产和建立了法人治理结构，但实际中的问题远没有解决。

法人财产权问题。确立国有独资公司的法人财产权，关键是要做到“政企分开” 和“政资分开”。在目前各项配套改革尚未到位的条件下，国有独资公司出现事实上的政资不分，改制成了换汤不换药：公司仍存在行政主管部门，这些行政主管部门既行使资产管理职能，又行使行政管理职能。即使在形式上做到了政企分开，但实际上却是行政的“翻牌”公司。

官企合一和内部人控制问题。大多数公司董事、经理人员由原企业的行政领导人自然转换，并且保留行政级别和待遇，出现了官企合一；加之由于公司没有股东会和监事会，产生了监督漏洞，董事会、经理人员出现权力膨胀时无法遏制，产生严重的“内部人控制”问题。

2、国有森工企业治理结构的特殊制度设计

参照国外的经验，在我国现行国有独资公司的产权结构不能保证其治理独立的条件下，为保障国有森工企业具有治理上的最大限度的独立性，需要通过对其治理结构做出特殊的制度设计加以补救。

设计原则是：在国有森工企业的组织机构中，新设立监事会机构，该机构主要代表国家对企业的监督和控制，而董事会主要代表公司治理独立性的要求，并使二者之间形成一种制衡关系。具体做法如下。

借鉴国外双重委员会的做法，建立董事会和监事会双重委员会，即由董事会和监事会共同管理公司事务。监事会的主要职责是代表出资者及利益相关者对公司进行控制监督，但不得直接参与公司的经营管理活动。董事会则获得较为独立的对公司进行实际经营管理的权力，代表公司在治理上更加独立的要求，董事会除代行股东会的部分职责外，更重要的是实行法人财产权，最大限度地反映公司治理上的独立性要求，从而实现了公司治理结构的制衡。

改善国有森工企业监事会成员和董事会成员的生成机制。监事会成员和董事会成员应有一部分专职人员，且不能全由行政机构派出，通过培育监事和董事阶层，改行政委派为市场生成，即从官方代表制转向市场遴选制；同时，改监事会的外部监督为公司治理结构的内部监督。在此基础上，规范公司董事和监事的经营行为和监督行为。

总之，必须根据决策权、执行权、监督权相互分离、相互制衡和相互配合的原则，建立由董事会、监事会和经理层组成的法人治理结构，不同的机构权责明确，各司其职，相互制衡，相互配合。

二、管理创新

1、将木材生产任务从国有森工企业中彻底剥离

我国可持续发展的林业战略从以木材生产为主向以生态建设为主转变，使森工企业面临的任务和环境发生了重大变化。重点国有林区实施天然林保护工程为国有森工企业的调整和改造创造了难得的机遇。天保工程的实施，一是将伐木者转变为护林人，企业的经营性质发生了重大变化；二是通过减员增效，下岗分流，精简队伍等综合改革措施，为企业减轻了积累多年的沉重的人员负担。国家林业局应抓住这一机遇，对国有森工企业进行重定向——从木材生产局转变为纯粹的森林经营局，坚持将采伐任务从公司业务中剥离出来。

这是一意义重大并影响深远的非常举措，有利于森工企业从以木材生产为主向森林可持续经营转变，有利于规范国有重点林区的森林资源管理和对森林经营活动质量的监督，有利于巩固天保工程的未来成果。现在是政府和林业主管部门及生产经营单位采取果断行动的时候了，贻误时机将要付出高昂成本。

2、实行森林经营及木材销售项目招投标合同管理制度

将木材生产剥离企业经营活动后，国有森工企业原则上只进行森林经营活动和立木销售。国有森工企业根据森林经营方案确定年木材销售量、开展伐区调查设计并起草标书，在采伐标书中载明采伐地点、面积和数量，明确采伐方式及价格，然后向社会公开招标。国有森工企业根据投标情况决定中标的木材采伐公司，与中标方签订采伐合同，在合同中明确双方的责、权、利及可持续经营的技术要求，保证采伐作业的质量。

除木材生产以外，同样也可以通过招投标，实行营林生产的商品化经营，并可以采取灵活多样的方式：可以仅仅将某一部分森林资源的采伐利用权出卖，采伐后再雇请有关企业负责森林更新；也可以将某一部分森林资源的采伐经营权出卖，并要求其采伐后及时进行更新，但采伐利用权的出卖和森林更新所需的费用都要单独核算；还可以将某一部分森林资源整体委托经营，受托企业在受托期内负责森林防火、病虫害防治、林政保护、森林更新等。

这些改革措施，将有利于提高森林采伐作业质量和资源利用水平，限制资源的过量消耗，有利于提高造林、营林生产质量和资金的使用效果，特别是有利于引导森工企业向森林可持续经营方向转变。建立绩效考核制度

只有建立严格的绩效考核评价体系，将国有森工企业经营决策者的薪酬、职位升迁与绩效挂钩，并对外公布国有森工企业的绩效表现，国有森工企业的决策者和管理者才有压力和动力为提高国有森工企业的经营绩效努力。将绩效考核与人员选任结合起来，也是许多国家管理国有资产的有效机制。