非政府组织助推“一带一路”共同体建设路径

宰思烨

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[摘 要]“一带一路”共同体的提出具有极其重要的战略意义，而非政府组织因其独特优势能更好地起到对“一带一路”共同体建设的助推作用。文章在梳理国外非政府组织的国际化发展历程和国内非政府组织发展现状的基础上从三个方面提出了发挥非政府组织对“一带一路”共同体建设助推作用的路径：以树立合作理念、估量政治风险、了解法律法规、建立对话机制为理念指导；以对外援助为入口和基础、以提升自身综合能力为关键、以国际组织为平台的宏观布局；以改革管理制度、加大资金投入力度、加强组织体系建设为必要前提。

[关键词]“一带一路”；共同体；非政府组织；“走出去”战略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.027

当今时代，世界一体化、网络化、信息化进程日益加速，与此同时也呈现出发展失衡的态势，旨在全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体，[1]实现沿线国家共同发展的“一带一路”倡议可谓是新形势下顺应世界全球化、多极化和多元化的战略之举。

在 “一带一路”共同体建设的宏观规划下，作为社会领域两大主体的政府和企业都积极行动，并取得了一定成效。然而，抑或由于意识形态和社会制度的不同，抑或出于地缘政治的考虑，“一带一路”共同体建设都面临着诸多方面不同程度的障碍和阻力，要开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，非政府组织的作用不容忽视。非政府组织因其非营利性、非政治性、民间性、公益性、自愿互惠性、合法性等特性决定了非政府组织在架起“一带一路”沿线国家间桥梁方面的独特优势，从而助推共同体间政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的最终实现。

1 发挥非政府组织对“一带一路”共同体建设助推作用的理念指导

非政府组织因其独特优势能够有效地助推“一带一路”共同体的建设，然而要有效发挥其作用应以科学理念为指导，树立明确的合作理念，估量潜在的政治风险，了解沿线国家非政府组织法律法规和相关政策以及与沿途合作国家建立可行的对话合作机制。

1.1 中国非政府组织与沿线国家非政府组织的合作理念

“加强交流，深化合作，互学互鉴，互信互助、共同发展”应成为我国非政府组织进入“一带一路”沿线国家并与之合作的指导理念。以“加强交流”为基础，以“深化合作”为途径，以“互学互鉴”为方式，以“互信互助、共同发展”为宗旨。我国与“一带一路”沿线国家有着悠久的经济贸易往来和文化交流历史，这为我国非政府组织进入“一带一路”沿线国家并发挥作用奠定了良好基础。

1.2 充分估量潜在的政治风险，建立有效的非政府组织“走出去”的保障体系

和平与发展虽是当今时代主题，但近年来局部战争和地区冲突不断。据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所统计，21世纪以来，平均每年发生45场局部战争和武装冲突，远多于冷战期间的年均2.5场和冷战结束后十年的年均10.5场。[2]一方面，由于民族矛盾和宗教对立所引发的持续不断的武装叛乱、领土争端等问题，局部战争和地区冲突仍将保持突发、易发、多发态势；另一方面，与我国有南海问题争端的国家也有潜在政治风险。前者如叙利亚国内暴乱和乌克兰事件，后者如越南国内反华事件。实施非政府组织“走出去”战略就必须对“一带一路”沿线国家潜在的政治风险做出充分估量和研究，建立非政府组织能进能退、进退有序的政治保障体系。

1.3 了解和研究东道主国家对国外非政府组织的法律法规及政策

虽然我国与“一带一路”沿线国家有着悠久的民间贸易往来和文化交流史，但各国在社会制度和社会管理体制方面存在差异，关于非政府组织发展的法律法规及政策也各不相同。对国外的非政府组织或者由国外力量资助的非政府组织，有的国家持欢迎支持态度，也有国家采取严格审查和管控措施。比如俄罗斯针对外国非政府组织在俄开展活动进行管理的法律主要有三部，分别是《俄联邦社会联合组织法》《俄联邦慈善组织与慈善活动法》和《非营利组织法》。此外还有2014年6月4日通过的《俄联邦关于调整对非政府组织外国代理人管理的若干法律》，[3]这些法律的立法目的和调整范围都各有差异又相互联系，共同构成了俄罗斯管理非政府组织的法律体系。我们需要对这些法律法规详细了解和研究以期使“走出去”的非政府组织更具环境适应性和灵活性，从而获得发展空间。

1.4 建立与“一带一路”沿线国家及第三国非政府组织体系的对话合作机制

我国和“一带一路”沿线大多数国家的社会制度和管理体制不同，加之非政府组织发展的法律法规及政策的差异性，非政府组织就会面临与当地非政府组织冲突与合作方面的问题。要实现合作不仅需要了解东道主国家关于非政府组织的法律法规和政策，还需要建立系统持续的对话合作机制。此外，发达国家在“一带一路”沿线国家非政府组织发展领域处于当然优势地位，我国作为后来者不可避免地会与其碰撞。因此，在实行非政府组织“走出去”战略时不仅要处理与东道主国家非政府组织的各种关系，也会面临与第三国的合作竞争博弈关系，因此建立与第三国非政府组织体系的合作对话机制不容忽视。

2 发挥非政府组织对“一带一路”共同体建设助推作用的宏观布局

2.1 以对外援助为入口，作为非政府组织助推作用发挥的基础

因社会制度和意识形态的差异以及国际敌对势力的阻挠，“一带一路”共同体建设会面临诸多难题。非政府组织因独特性而进入“一带一路”共同体的阻碍相对较小，但历经中亚“颜色革命”事件后，很多国家加强了对外来非政府组织的审查和管控力度，因此，非政府组织在进入别国时应以对外援助为入口。

对外援助的实施主体不仅仅是政府，也可以是各类非政府组织。非政府组织具有非政治性、民间性、公益性等一系列独特优势，在对外援助中能更有效地发挥积极作用。中国在提供对外援助中始终坚持“不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢”的理念和原则，[4]发展和巩固了与广大发展中国家的经贸和合作友好关系，这就为非政府组织助推作用的发挥奠定了良好基础。

[摘 要]土地的合理规划是实现城乡规划的一种途径，因此土地整治需要以城乡规划中的主体思想作为指导，供给侧改革需要将城市新增建设用地与农村建设用地紧密结合，尤其是对于新增的城市收益建设用地和农村土地整治成本用地之间的平衡。文章将讨论土地整治工作背景下，通过推进供给侧改革来增强城乡总体规划对于农村土地整治实施的指导性。

[关键词]土地改革；供给侧改革；切入点

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年来我国开展了深入的土地改革，尤其针对城乡规划过程中出现的农村地区缺少科学的发展指引，从而产生的土地使用问题进行了较为深入的探索工作，并提出了在城乡发展的总体规划中必须引入城市新增建设用地与农村建设用地整治紧密关联的土地供给机制，应该通过有效的推动供给侧改革，实现科学的土地整治，加强我国城乡土地使用的合理规划。

2 现阶段土地整治中供给侧改革的重要意义

随着我国经济发展越来越快，相应的城乡建设工作也在逐步推进，但是对于很多区域仍然存在着居民收入与土地效益及设施形象之间的巨大差异，对于这种现象政府已经开始重视不均衡发展的情况，并且对于落后地区加大了投入力度，逐渐将总体规划向着农村地区倾斜，对于城乡土地利用进行了更加清晰的统筹规划。政府已经明确将工作重点转向推进农村土地管理制度改革，并总体规划城乡建设用地增减挂钩和逐步建立城乡统一的建设用地市场两大农村土地制度改革措施，脚踏实地地实现农村集体建设用地整治。

城乡统筹规划没有被归类为国家法定规划，但是农村的土地规划仍需遵照城乡总体规划、县域城镇体系规划和村镇总体规划。最初的城乡总体规划并没有实现均衡考虑，对于农村的规划内容缺失，无论是农村现状建设用地分布、规模和农业人口，还是耕地等方面，深入调研工作的缺失最终都会导致城乡总体规划对于农村人口和建设用地规模预测以及用地布局指引不尽合理。从县域城镇体系规划和村镇总体规划的层次，农村土地规划的深度和内容不足都无法满足城乡统筹发展的要求。

统筹城乡发展规划就需要抛弃既有的城乡分别发展、相互独立的形式，对城市和乡村实行统一的规划发展。土地整治恰恰是落实这种城乡统一规划发展的步骤之一。通过有效合理的土地整治将城市与乡村之间的发展协调化，功能区分开，居民生活统筹提高，这些过程需要依赖对于土地整治活动的综合调研和深入研究。只有通过土地整治政策的积极推动和土地整治行动的深入开展，形成城乡基础设施建设和经济产业的长足发展，并在可持续发展的环境保护方面做出积极努力，最终达到城乡土地资源合理有序流动，才能实现整治区域内农业现代化、城市工业化和新型城镇化的长远发展。现有研究中罗明等人根据我国地域差异性特点，进一步指出了我国进行土地整治过程中的注意事项；张正峰则进一步将土地整治模式区分为四种，分别为地域特征、待整治土地利用类型、土地整治目标、土地整治运行方式，划分的依据是土地整治中各要素的组合规律；赵伟的研究结果则将土地分类模式分为地域和自然两个大类，并没有深入探讨模式的运行机制；叶剑平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦项目的总体收益在委托人与代理人之间能够实现平均分配，就能够达到土地整治的最优模式；张军连等人综合对比了国内外土地整治案例，寻求我国土地整治模式的优化；郧文聚等人在研究中指出生态建设工作在土地整治中不能忽略。除此以外还有许多关于城乡发展规划中土地整治课题的研究工作，重点都集中于城中村整治、农村居民点整治，典型的研究有徐宝根等人提出的一些具体案例分析，比如基于对浙江嘉兴“两分两换”农村土地整治的研究，提出了指导实践的土地整治措施。依据对研究现状的归纳不难看出，土地整治的具体实施方法直接影响到了未来城乡规划发展的结果，这一课题的研究对于土地整治的实施具有重要的指导价值。

3 土地整治模式和政策的完善建议

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是简单的问题，需要依靠土地整治模式的优化选取，以及相关配套政策的支持，同时还离不开土地供给侧改革的深入，下面将对土地整治模式的优化选取进行简要分析。

鉴于我国的地理、地貌、地域差别较大，不同的地理条件和资源分布不均匀，那么各个省市区域之间的自然社会经济与土地资源也千差万别，带来了土地整治目标存在差异。不同的方法用于不同情况，在进行土地整治工作时，就应该总结前任的经验教训，结合我国的实际情况，坚持以和谐发展为目标，选择不同的土地整治模式开展工作，目前有四种较为适合我国国情和经济发展模式的土地整治方法。

第一种是城市土地整治模式。在这种城市土地整治模式下，最根本的整治目标就是提高城市土地的利用效率，并且实现城市土地布局的合理性，统一将城市土地进行集中划分，并将不同区域的土地重新组合。与此同时，完善相关的公共设施及基础性建设工作，达到城市土地使用区域的功能完整化，完善土地利用情况，之后再将区域内土地或转换的价值返还给原来的土地持有人。这种城市土地整治模式广泛应用于已有的旧城区改造或者废弃地区、城中村等区域的土地整治活动。

第二种是农村建设用地综合整治模式。这种模式具体划分为城市近郊农村建设用地综合整治和城市远郊农村建设用地综合整治。其中城市近郊农村建设用地综合整治的根本目的是改变城乡发展的不均衡，并通过近郊的发展缓解城市发展的压力，并推动近郊尽快融入到城市发展规划当中，尤其是城市发展速度较快的城市迫切希望能够将近郊农村纳入到发展规划当中，可以充分利用近郊的交通便利优势，缓解城市发展的土地需求。实施中可以依靠农民意愿，选择出让宅基地转为城市居民或者用郊区宅基地换取新城镇国有土地商品房，这种发展模式能够最大限度地保证近郊土地整治过程中的土地承包经营权不变，形成城市与农村和谐发展的新模式，尤其适用于城市发展受到土地使用限制的快速发展城市；另一种城市远郊农村建设用地综合整治工作则以改善当地农村生活配套设施建设、提高当地农村居民生活水平为出发点，建设新型农村医疗卫生等服务设施，改造乡村中脏、乱、差的环境，提高并改善农村居民的生活环境和生活水平，主要被应用于农民人数较少、地区偏远、整村搬迁、旧村改造等农村地区。

第二，政府根据实际需求调整现阶段土地房屋政策限价等政策，政府在制定政策时应充分考虑房地产市场的供求关系，要符合市场规律，不能够为了完成降低房价的任务而盲目地采取强制手段压低商品房的低价及房价，这严重破坏了房地产正常的市场机制。目前一些城市为了改善低收入家庭的住房问题，先后出台了经济适用房、限价房的相关政策，但从目前的实际情况得出，排队经济适用房、限价房的人群非常庞大，现有的房屋供求量无法满足所有人的需求，而政府又不得不为如何分配这些房屋而花费大量精力。

第三，放权于市场经济，政府退出对土地供给制度的直接干预，采取间接监管的方式，让土地供给在市场经济下健康发展，政府不再直接起决定作用。

5 结 论

通过本文的分析可以看出，土地整治工作是我国目前开展城乡规划发展的一项重要举措，是实现城市与农村协调发展的基础内容，在践行过程中，需要根据不同地域的自然条件、地理因素和经济发展背景来选择适合当地的土地整治模式，以及相适应的政策助力，完善的土地供给侧改革将更大范围地加快土地整治效果，保证我国城乡建设工作的顺利开展。

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