基于4R模式的消防应急管理体系构建研究

刘　皓，夏一雪

(武警学院 a.消防指挥系; b.科研部，河北 廊坊　065000)



基于4R模式的消防应急管理体系构建研究

刘皓a，夏一雪b

(武警学院 a.消防指挥系; b.科研部，河北 廊坊065000)

我国各类灾害事故频发，灾害的复杂性也同步增加，应急救援任务空前繁重，如何有效预防和快速处理各类灾害事故，是对公安消防部队的重大考验。借鉴危机管理4R模型，将其应用于应急管理体系中，分析我国消防应急管理体系现状和存在的问题，并提出相应的建议，将灾害的缩减与准备、应急救援和灾后恢复等活动统一纳入应急管理体系中，从而实现灾害事故预防、应对和恢复的综合性、全方位的应急管理，达到有效预防和快速处理各类灾害事故，提高消防部队应急救援能力的目的。

消防；应急管理；4R模式

随着经济的发展和科技的进步，致灾因素大幅增加，面对频繁发生的灾害事故以及由此造成的重大损失，应急救援管理体系建设变得越来越重要。虽然我国的应急救援管理体系建设取得了一定的进步，但仍存在着一些问题，近年来发生的重特大灾害事故表明我国预防和处理突发事件能力还不足，主要还是灾害事故发生后的应急救援，重处置、轻预防预警的观念影响应急管理体系建设[1]。世界上许多国家和地区建立了一体化、专业化和标准化的应急管理系统，如美国联邦应急管理署(FEMA)、俄罗斯紧急状态部等[2]。与国外相比，我国的应急管理体系相对落后，如何通过构建消防应急管理体系提高消防部队的应急救援能力，迅速有效地处置灾害事故，进一步减少各种灾害事故的损失，对保障公共安全和提高防灾减灾能力具有重要意义。

1　应急管理4R模型的建立

1.1模型概述

4R模型由缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段组成，包含了缩减风险、危机事前、事中、事后所有阶段的管理[3]。缩减阶段是减少危机的攻击力和影响力，需要通过后三个阶段的完善来减少危机；预备阶段是对危机的监视、预警和防范;反应阶段是应对已发生的危机，快速决策、协调组织、遏制危机的扩散；恢复阶段是危机结束后的恢复和提升以及总结阶段，为缩减提供理论和经验支持，避免重蹈覆辙。这四个阶段相互依存、相互衔接，前一阶段为后一阶段提供基础支撑，后一阶段的成功也依赖于前一阶段的有效执行，四个阶段共同构成了一个完整的危机管理体系，是一个动态的循环过程[4]。

1.24R模型在应急管理中应用的可行性分析

虽然4R模型最早应用于组织危机管理，但它的4R阶段适用于一切危机管理。现代的应急管理应该是对灾害事故的全过程管理，不只局限于事故发生后的应急救援行动，它贯穿于事故发生前、中、后各个阶段，包括对灾害事故的预警、准备、响应和恢复过程，其中，预警和准备阶段属于事前管理，重点是尽可能地防止和减少灾难事故发生；反应阶段属于事中管理，重点是对灾害事故的处置与控制；恢复阶段属于事后管理，重点是灾害事故后的恢复和总结提升阶段，为今后的管理提供经验，为缩减提供理论支持。应急管理与危机在发生、发展和控制上遵循的客观规律是一样的，与危机管理的特点相符，因此，4R模型在应急管理体系中同样适用。

1.3模型的建立

“预防为主、防消结合”是消防工作的基本方针[5]，我国的应急管理主要还是突发事件发生后的应急救援，这种被动的应急管理无法满足应对突发事件需要，因此，应急管理的发展方向应该由注重应急处理转向重预测预警的全过程管理[6]。借鉴危机管理4R模型，将其应用于消防应急管理体系中，将系统管理和分阶段具体实施步骤相结合，涵盖事前、事中和事后的全过程管理，从而达到有针对性的进行应急管理的目的(表1)。

表1　4R在应急救援管理各阶段中的应用

建立4R模式应急管理体系，需要培育和强化这四个阶段的能力：即缩减阶段，如何减少灾害事故的发生；预备阶段，如何做好应对灾害事故的准备工作，减少因为灾害事故产生的攻击力和影响力；反应阶段，如何快速、有效处置已发生的灾害事故；恢复阶段，如何尽快从灾害中恢复，并为缩减提供经验和支持。

2　基于4R模型的应急救援力量管理现状分析

近年来，公安消防部队在应急救援中暴露出来由于防护不当、处置措施不到位、特种专业器材不足、救援不及时等问题造成的人员伤亡以及灾害处置不力、保障不到位等问题致使“小灾”变成“大难”，反思这些灾害事故的发生以及应急救援的过程，用4R模型来分析应急管理体系中存在的问题。

2.1第一阶段：缩减阶段

缩减的目的是将事故消除在萌芽状态。目前我国消防应急管理中缩减阶段整体薄弱，一是缺乏对重大危险源和重点保护单位的风险及危害评估；二是由于缺乏风险评估，对风险及其危害后果缺乏综合分析，预案体系建设不完善；三是对重点单位、重大危险源缺乏有效监管，如2004年常德市桥南大市场火灾，虽然消防部门多次对桥南大市场进行消防安全检查，提出整改要求，但该单位火灾隐患迟迟没有整改到位，最终导致特大火灾发生。

2.2第二阶段：预备阶段

预备阶段是应对灾害发生而预先进行的准备工作。这个阶段存在的问题主要有：一是缺乏科学有效的预测预警机制，我国的预测预警机制不健全，不能将灾害发生或可能发生灾害的因素进行有效预测和分析；二是尚未建立统一的应急管理平台，应急通讯系统也不健全，在灾害事故发生后，不能第一时间掌握信息，进行统一指挥，甚至贻误战机，错失最佳救援时机；三是消防基础薄弱，公共消防设施欠账较多，难以适应灭火与应急救援需要[7]；四是应急救援力量严重不足，我国有现役消防队员16万余人，仅占全国人口总数的0.012%[8]，这与我国经济社会快速发展是不相适应的；五是各类预案演练不力，虽然消防部队制定了多种类型预案，但缺乏有针对性的演练，一旦发生较大的灾害事故，难以发挥其应有的作用。

2.3第三阶段：反应阶段

反应阶段是应对灾害事故最直接的阶段，是在灾害事故发生后，采取有效措施遏制灾害事故的发展和升级，努力将损失降到最低。这个阶段存在的主要问题有：一是消防部队应急救援实战处置能力有待加强，缺乏有针对性的抢险救援业务培训和演练；二是与其他救援力量协同配合不够，由于国家相关的法律、法规相对滞后，导致对各部门的职责、分工不明确，造成救援现场多头指挥的现象，在一定程度上影响了灭火救援行动；三是战勤保障能力有待强化，公安消防部队成立了战勤保障大队，在一定程度上缓解了当前各类灾害事故对装备器材的需求，但是，面对救援难度大、情况复杂的灾害事故时，现有的人员、装备器材和后勤保障能力还不能满足应急救援的需求。

2.4第四阶段：恢复阶段

恢复阶段是指灾害事故消除之后的修复损害、消除影响和总结提升阶段。这个阶段存在的主要问题是：一是缺乏科学评估总结，在反应阶段，应急救援现场指挥部大多为临时组建的机构，灾害事故处置完毕后，这些机构也自行解散，战评总结一般是由各参战单位单独组织，得到的结论不具有全面性；二是灾后恢复的重点一般放在补充救援力量的层面，而忽视了心理治疗。

3　完善应急管理体系的建议

通过前面的分析，针对当前消防应急管理体系中存在的这些问题，应转变重处置、轻预防预警的观念，完善消防应急管理体系，提高应对各类灾害事故的能力。

3.1缩减阶段：提升缩减灾害事故的能力

重点对重大危险源和重点单位进行风险评估，重大危险源和重点保护单位是可能导致重大灾害事故发生的场所或设施，一旦发生灾害事故会造成重大人员伤亡和巨大经济损失，因此，这些重大危险源和重点保护单位是应急管理缩减阶段重点研究规划的对象。消防部门根据风险评估的结果，对灾害风险及其危害后果进行综合分析，结合灾害事故的类型和特点，分类、分级制定突发事件的应急预案，协调政府相关部门和单位，经常开展预案的演练和修订，并逐步完善，形成种类齐全，实战性强的应急救援预案体系。灾害发生时，可及时启动相关应急预案，确保人民生命财产安全和社会秩序稳定。消防部门要适时开展重大危险源普查工作，并进行有效监管，督促存在隐患的单位及时整改，对社会单位进行相关的消防宣传、培训和演习，提高社会单位自我管理意识，增强群众消防安全意识、自救和互救能力，有效缩减灾害事故的发生数量。

3.2预备阶段：全面提高应对灾害事故的能力

要构建高效的预防预警系统、统一的应急管理平台和通信保障机制，实时预报和预警各类风险的动态，全方位监测和预报突发事件，提高信息沟通与传递能力，切实解决力量调派不合理、通信指挥不畅等问题，实现消防部队与其他职能部门的互动，及时传达灾害事故的信息，实现信息资源的共享。加大消防基础设施投入，着力提升整体消防实力，提高防御灾害能力。针对应急救援力量不足的现状，要多措并举，开展多种形式消防队伍建设，增加合同制消防员，加快发展专职消防队和志愿消防队，加强消防部队与其他形式消防队伍的业务指导，开展消防专业训练，使其基本掌握一般灾害事故的处置方法，具备一定的应急救援能力，能够处理小的灾害和事故，提升灭火救援能力和协同作战意识。定期开展综合性的演练，针对演练中暴露出来的问题，不断对预案内容进行修订和完善，使其能在实战中发挥最佳作用，全面提高防范和应对灾害事故的能力。

3.3反应阶段：全面提升消防部队应急救援能力

开展对各类人员的消防业务培训，加强各级指挥员灭火救援业务理论和灭火救援技战术的学习，熟悉掌握主要装备的作战效能以及各类常见灾害事故的处置程序和指挥方法，强化组织指挥技能训练，不断提高信息收集、灾情判断、紧急应变和综合决策能力，提高各级指挥员的组织指挥能力，具备一定的应急处置能力，进一步提升消防部队的灭火救援实战能力。加强特种装备建设，各地区应根据常见灾害事故的特点，在配齐常规装备外应着重配备与灭火救援对象相一致的特种装备，合理配备高科技、新型、高效灭火救援装备，以适应灭火救援的需要，如在高层建筑集中的地区，应着重配备各类登高和高喷消防车、大功率水罐消防车，着力加强高层建筑火灾的扑救和人员逃生能力的学习，还要加强特种装备的管理与培训，实现人与装备的最佳结合，提高救援效能。强化与其他救援力量的协同配合，模拟处置复杂灾害事故，针对救援难度大的灾害事故，如地下建筑火灾、高层建筑火灾、油库火灾和道路交通等事故，开展高温、有毒、缺氧、浓烟等复杂危险情况下的实战演练，注重战术战法研究，加强与参与处置的当地政府、公安、交警、环保、卫生等社会联动部门的协作，强化部门间的协调演练，形成合力，使其能够应对大型的灾害事故。提升战勤保障能力，根据重大危险源评估结果，科学评估灭火救援战勤保障需求总量，加强物资储备，建立应急资源储备库，确保战勤保障行动保障有力，全面提升消防部队的应急救援能力。

3.4恢复阶段：深度提升消防应急管理能力

灾害事故处置结束后，参战部队应搞好战评和灾后恢复，组织人员进行战评总结，对事故起因、性质、影响和责任等问题进行调查评估，对应急救援过程中的经验教训进行总结反思，对相关的预案进行修订和完善，参战力量应对照检查以上四个阶段中各自存在的问题，改进相关工作，在今后的训练和演习中不断总结提升，为缩减提供科学反馈，深度提高消防应急管理能力。同时，应尽快补充相应的人力、财力和物力，使消防应急救援能力恢复到常态，达到正常工作的要求。同时，建立心理危机干预机制，针对有心理障碍的人员进行有效的心理疏导，令其尽快走出困境，恢复心理健康。

综上所述，该应急管理体系(如图1所示)将灾害的缩减与准备、应急救援和灾后恢复等活动统一纳入应急管理体系中，从而实现灾害事故预防、应对和恢复的综合性、全方位的应急管理，达到减灾、防灾、救灾、有效预防和快速处理好各类灾害事故的目的，提升了应急救援效率。

图1　应急管理模型

4　结束语

借鉴危机管理4R模式构建消防应急管理体系，这种管理模式整合了人员、装备、技术、信息等各种

资源，有助于提高应急救援效能，期望通过缩减、准备、反应和恢复四个阶段的管理，达到提升消防部队应急救援能力，提高灾害事故防范和应对能力，有效减少灾害损失的目的。

[1] 王方舜.基于应急管理过程论的消防应急管理体系建设[J].武汉理工大学学报,2011,33(3):440-442.

[2] 耿晓稚.应急救援体系建设中的消防部队职能研究[D].呼和浩特:内蒙古大学，2010:21-23.

[3] 汤少梁,李玮.基于4R模式突发公共卫生事件危机管理的研究[J].辽宁中医药大学学报,2011,13(5):139-142.

[4] 周扬明,赵连荣.基于4R模型下我国公共危机管理体系建设的思考[J].石家庄经济学院学报,2009,32(6):80-83.

[5] 黄兴.浅析如何加强消防部队宣传教育工作[J].科技创新导报,2013(25):201.

[6] 夏一雪,郭其云.公共危机应急救援力量管理体系研究[J].中国软科学,2012(11):1-10.

[7] 公安部负责同志就《国务院关于加强和改进消防工作的意见》答记者问[N].人民公安报,2012-02-06.

[8] 刘文尚.消防应急管理救援机制建设探析[D].呼和浩特:内蒙古大学,2012:5-6.

(责任编辑、校对陈华)

On the Emergency Management System Based on 4R Model

LIU Haoa, XIA Yixueb

(a.DepertmentofFireCommanding;b.DepartmentofScientificResearch,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000，China)

Faced with various kinds of disasters, the task of emergency rescue is unprecedentedly heavily with the increasing complexity of the disasters, how to prevent and response to the disasters effectively has become an important subject for the firemen. The 4R model is introduced to the emergency management. The current situation and problems with the emergency management process were discussed, and the suggestion was then proposed. It is based on 4R model to establish a comprehensive emergency management system which includes disaster reduction, prevention, response and recovery.

firefighting; emergency management; 4R model

2016-03-02

河北省社会科学基金(HB15GL003)

刘皓(1982—)，女，河南许昌人，讲师； 夏一雪(1983—)，女，山东莒县人，讲师，博士。

D631.6

A

1008-2077(2016)04-0073-04