新形势下深圳城市更新回顾及思考

罗桥顺

【摘要】针对深圳所面临的“土地危机”，笔者分析了深圳城市发展空间形势，回顾了城市更新历程及成效，指出当前城市更新面临的瓶颈，提出下一阶段城市更新的思考和建议。

【关键词】土地危机；城市更新；发展瓶颈；思考建议；深圳

一、深圳城市發展空间形势分析

深圳经过三十年的快速发展，城市规模和人口密度都高度增长，但快速发展积累的矛盾也逐渐显现，早期的粗放式发展也使得城市建设用地几乎耗尽。从1986年到2000年，深圳GDP每增长1亿元，土地资源消耗就相应增长24万平方米；而在同期，香港GDP每增长1亿港元，建设用地相应增长仅为2000平方米。

按照《深圳市城市总体规划（2010-2020）》，深圳全市总面积1996平方公里，规定到2020年深圳全市建设用地规模控制在890平方公里以内，占比不到一半。但2013年深圳土地利用变更调查数据显示：深圳全市建设用地已达957平方公里，已经超出2020年规划建设用地规模，已有5个区（功能区）现状建设用地突破规划规模，其中有三个位于中心城区。到了2014年，全市可建设用地只剩8平方公里。深圳所面临的境况只能用“土地危机”一词来定义！

2012年深圳市政府工作报告中明确指出“要以城市更新释放发展空间，推动城市发展由依赖增量土地向存量土地二次开发转变”。通过城市改造、科技创新等手段将资源一次性利用转向循环利用和综合利用，存量空间盘整可为城市发展的新资源。城市更新作为实现内涵式增长的开发方式，是当前深圳践行新型资源观的重要途径。

二、深圳城市更新历程及成效

纵观深圳城市更新的发展历程，以重大历史事件的发生为节点，大致可为四个阶段。一是萌芽期（1993年—2003年）：以1993年深圳的发源地罗湖城改造为典型事件为起点，拉开了深圳旧改的序幕。二是发展期（2004年—2008年）：以 2004年10月28日深圳出台《城中村（旧村）改造暂行规定》为标志，开创了深圳市全面启动城中村（旧村）改造工作的新局面。三是爆发期（2009年—2012年）：以2009年12月1日《深圳市城市更新办法》的颁布为标志，深圳迎来了城市更新历史性新阶段。四是瓶颈期（2013年至今）：以2013年深圳开始试用新版《深圳城市规划标准与准则》为标志，轰轰烈烈的城市更新工作开始降速前行。

深圳城市更新以“政府引导、市场运作”的原则，围绕“城市更新单元”进行了政策和机制的多项创新，并以此为基础构建了城市更新政策体系。近年来，深圳市经济社会发展对新增建设用地的依赖程度逐渐降低，土地利用逐步由新增建设向存量土地二次开发转型。2010年79万平方米，2011年91万平方米，2012年148万平方米，2013年数量最多，达到280万平方米，2015年为256万平方米，2016年计划为220平方公里。2012年深圳存量用地规模首次超过新增用地，存量用地的供应比重，从2012年的56%逐步上升，2014年达到69%，2015年存量用地供应比例达到77.2%，2016年计划为77.9%，连续5年持续上升。

三、当前深圳城市更新瓶颈

深圳城市更新从最早的旧村旧工业区更新慢慢发展到现在以城市更新来统筹所有的更新需求，体现了政府的一些意图，即希望通过更新改善城市功能，提升品质，完善相关的配套。然而深圳的城市更新政策体现了较强的法制性和市场性。在实施过程中，强调政府与市场之间的“协商机制”，根据地方情况创新制度设计，量化重要的控制指标，如密度分区、保障房配建比重、创新产业用房比重等；依靠社会资本处理历史用地问题，政府尽可能多地放权，交给开发商自行处理。

改革开放以来，在城市发展的各个领域，深圳积极向香港学习，重视市场化运行的效率，形成了政府相对“弱势”、市场相对“强势”的城市治理文化。由于政府把大多数的建设内容通过制度设计交给市场，短期内政府经营城市更新的成本低、风险小；但是长期来看，土地历史遗留问题靠市场化来解决的方法最终还是会加重整个城市的运营负担——城市密度提升，未来必然给城市带来人口压力、基础设施运营压力和资源压力等，整个城市也将为城市更新支付更高的成本。根据市规划和国土资源委员会发布的官方数据显示，截至2014年9月全市已批准纳入计划的项目达431项，总用地面积37.1平方公里；完成规划审批项目265项，用地面积约21.2平方公里；已批准实施项目用地面积约7.6平方公里，项目实施率为20%，个别区域如大鹏新区的项目实施率仅为7%。大部分城市更新项目依然面临老三样问题：拆不动、赔不起、玩不转。

四、对深圳下一阶段城市更新的思考和建议

深圳市要发展成创新型、国际化大都市，当前正面临城市发展空间缺乏的难题，必须依靠城市更新来拓展空间。结合深圳城市更新发展瓶颈与特征，对下一阶段的城市更新提出以下几点思考和建议：

（一）强化规划引领统筹

编制城市更新专项规划是总结经验、完善城市更新工作内容的客观要求，是从总体层面谋划城市更新近期、中期、远期战略部署的迫切需求。市、区联动，获批通过的市、区《更新专项规划》将是指导城市更新工作的纲领性文件与行动指南，是城市更新单元计划制定、更新单元规划编制以及项目实施的重要依据。因此，规划编制过程要自上而下与自下而上相结合，注重公众参与和专家咨询评审，增强规划的可操作性和权威性。

（二）加强政府引导

深圳城市更新采取方式是市场化运作、政府引导，但市场化运作不能等同于完全由开发商运作，需要全社会的支持和理解。政府应该强力介入，比如建立指导性的拆赔比、强制售卖，确立解决拆迁纠纷的司法立法和司法途径。在这方面香港政府和新加坡政府都提供了不错的经验和模式，可供参考。此外，在城市更新领域，行业协会也发挥着规范行业发展、扮演政府与企业桥梁的角色。

（三）审批管理权限下放

目前，深圳市城市更新工作仍处于多部门、多头管理的局面，无论计划立项、专项规划审查等均需取得区旧改办意见后报市城市更新办审批。市城市更新主管部门职级较低，区级职能分散、责权不清，势必造成更新项目审批环节繁杂、时间过长等问题。建议进一步把城市更新的审批权限下放给区一级政府，由区政府负责意愿征集、现状调研、范围划定、可行性分析、签署拆迁补偿协议，报市政府审批。计划获批后，区政府负责与产权登记中心申请，限制被拆除房屋的产权转移与抵押登记。

（四）夯实产业基础

未来中长期时间内，深圳最大的挑战可能是“产业空心化”。倘若深圳也如香港一样产业空心化，那么深圳城市的长期竞争力将会陷入困境。香港是深圳的前车之鉴。通过整治升级、拆建腾挪、功能调整等多种方式，引导旧工业区存量空间进行置换与优化，严格控制“工改居”项目，重点支持“工改工”项目，优先保障产业发展需求。一方面通为战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业与文化创意产业发展释放用地潜力，另一方面为产业配套与城市综合服务功能提供建设空间。

（五）促进社区融合与认同

以城市更新为契机，增设或整治社区公共活动平台，重整社区公共服务资源，塑造人性化的社区生活空间，促进不同人群交流与文化融合。加强城市更新与社区转型的联动，创建“新型现代社区”，增进社区认同感与凝聚力，推动社会结构转型。同时，在城市更新过程中应注重社区情感的维系和文化的继承，传承地方文化，尊重传统生活方式，保护社会生态系统，重焕社区活力。

参考文献：

[1]程磊.招商系基因下的未来城市——城镇化下半场城市重塑模式报告[J].中国房地产业.2014.7